La dette publique, horreur économique ?

Dans la campagne électorale présidentielle actuelle, l'hypertrophie présumée de la dette publique française suscite un consensus : ce serait une horreur économique ! L'horreur est dénoncée autant par les économistes libéraux (voir le rapport Pébereau), que par les économistes socialistes (voir le rapport Strauss-Kahn). Ce consensus repose toutefois sur un certain nombre de prémisses contestables, et occulte certaines vertus de la dette publique dans une perspective macroéconomique.

Quelle rationalité pour les critères de Maastricht ?

Ainsi l'Etat français serait trop endetté. Encore faut-il s'entendre sur la définition de la dette publique. Qu'est-ce que la dette publique ? Les critères de Maastricht, puis du Pacte de Stabilité et de Croissance, la définissent comme les engagements financiers bruts consolidés de l'ensemble des administrations publiques (centrales, locales et de sécurité sociale). Ces mêmes critères imposent que les administrations publiques des Etats membres de l'Union Européenne limitent leur endettement brut à 60 % du PIB. Fin février 2007, l'endettement public français s'élevait à 63,6 % (source : Agence France Trésor). Pourquoi 60 % ? Cette norme semble accréditer l'idée qu'un endettement public égal à 60 % du PIB serait optimal. Un peu d'arithmétique comptable (déplaisante) s'impose. L'évolution de la dette publique obéit à une équation dynamique : la dette à une date t donnée est la somme de la dette héritée de la date précédente t-1, des intérêts versés sur la dette passée entre t-1 et t, et du solde des dépenses et des recettes publiques (appelé solde primaire) entre t-1 et t. Les intérêts versés sur la dette passée sont égaux au produit de la dette passée et du taux d'intérêt payé sur cette dette. Lorsqu'on rapporte l'évolution de la dette publique à l'évolution de la production économique intérieure, l'équation dynamique de la dette publique s'écrit d=d-1(1+ r – p – g) + s, où d désigne la dette actuelle rapportée au PIB, d-1 la dette héritée du passé rapportée au PIB, r le taux d'intérêt nominal, p le taux d'inflation, g le taux de croissance économique et s le déficit budgétaire rapporté au PIB. Autrement dit, la charge financière de la dette passée (1+r) est allégée par l'inflation (p) et la croissance économique (g). Ceci est intuitif : plus l'inflation est forte, plus on rembourse en "monnaie de singe", plus la production de richesse annuelle est élevée, plus il est aisé de rembourser. Comment s'articulent les normes maastrichtiennes de 60 % pour la dette publique d, et 3 % pour le déficit budgétaire en pourcentage du PIB ? Si l'objectif est de stabiliser le niveau de dette à 60 % et le niveau du déficit à 3 %, l'arithmétique conduit à égaliser dans l'équation précédente, d et d-1à 60 % d'une part, et s à 3 % d'autre part. Dès lors, on obtient une relation simple entre la croissance économique et le taux d'intérêt réel g-(r-p) = 5%. En d'autres termes, les objectifs maastrichtiens sont soutenables si l'écart entre le taux de croissance et le taux d'intérêt est égal à 5 %. Plus généralement, lorsque le taux d'intérêt réel est inférieur au taux de croissance économique, la dynamique de la dette est stable pour un niveau de déficit donné. Inversement, elle est instable lorsque ce taux d'intérêt devient supérieur au taux de croissance, puisque la charge de remboursement devient exorbitante par rapport au potentiel de croissance. Si les pouvoirs publics souhaitent contenir l'évolution de la dette dans ce cas, ils doivent dégager un excédent budgétaire primaire.

Les critères de Maastricht relèvent d'une combinatoire permettant des degrés de liberté

Ainsi, les critères de Maastricht sont le fruit d'une combinatoire entre cinq variables clefs : la dette et le solde budgétaire rapportés au PIB, le taux d'intérêt nominal, le taux d'inflation et le taux de croissance. Pour autant, ces critères ne sont en rien optimaux. Certes, ils reposent sur des hypothèses plausibles de taux de croissance, de taux d'intérêt et de taux d'inflation à long terme. Mais une relance de la croissance, ou de l'inflation, de quelques points suffit à desserrer la contrainte d'endettement ou de déficit. Surtout, ils reposent sur une vision d'état stable, chère aux économistes pour la référence qu'elle procure, mais peu opérante lorsqu'on raisonne à long terme. En effet, on pourrait concevoir que le niveau optimal d'endettement public soit lié à la condition de solvabilité intertemporelle : à long terme (en théorie, dans un temps infini ; en pratique, dans quelques cent milliards d'années, lorsque le soleil aura dardé sur notre bleue planète ses derniers rayons…), la valeur actuelle de la dette future doit tendre vers zéro. Or cette condition de solvabilité à long terme n'est pas respectée si le taux d'intérêt réel est inférieur au taux de croissance réel, puisque la valeur future de la dette (augmentant au même rythme que la production) est actualisée à un taux inférieur.

Il n'existe pas de niveau d'endettement public "optimal"

Chercher un niveau optimal d'endettement public suppose donc de définir un critère d'optimalité. On perçoit d'emblée la difficulté de la tâche. D'une part, la définition de l'endettement public est sujette à caution. Pourquoi se limiter aux seuls engagements financiers des administrations publiques ? Certains proposent d'étendre la définition aux engagements de retraite des administrations vis-à-vis de leurs fonctionnaires (appelés également "dette implicite" par les organismes internationaux, notamment l'OCDE). Dans cette optique, pourquoi se limiter aux engagements de retraite ? Pourquoi ne pas étendre la mesure à tous les engagements de protection sociale (santé, et dans un proche avenir, lorsque la Sécurité Sociale se sera dotée d'une cinquième branche, dépendance) ? Et ne devrait-on pas inclure également la quote part de la création monétaire de la Banque Centrale Européenne (même si les sommes sont dérisoires) ? Ne devrait-on pas aussi prendre en compte les engagements potentiels de l'Etat assureur ? Plus sérieusement, si la dette publique française est un engagement des générations présentes vis-à-vis des générations futures, ne devrait-on pas rapporter la dette publique, non pas au PIB, mais à la population future ? Imposer dans l'Union européenne une même norme d'endettement public à des pays dans lesquels les taux de fécondité sont inférieurs à 1,4 enfants par femme qu'à des pays où ils sont proches du renouvellement des générations est-il équitable ?

D'autre part, les titres de dette publique sont une créance pour leurs détenteurs. Limiter l'endettement public, c'est priver les investisseurs de placements sans risque de signature. Certes, on objectera que des Etats souverains (Russie, Mexique, Argentine) ont fait défaut sur leur dette publique dans le passé. Mais, en Europe, les cas sont rares. De surcroît, les titres publics sont également exempts de risque d'inflation, en raison des critères monétaires de Maastricht, mais également par les pratiques d'émission à taux indexés sur l'inflation. On pourra également objecter que les titres publics ne sont pas une richesse "nette" : c'est le fameux théorème d'équivalence ricardienne, revisité par Barro en 1974. En effet, pour un montant donné de dépenses financées par l'emprunt public, la dette émise sera remboursée, à plus ou moins longue échéance, par des impôts futurs. Conscients de cette charge future, les contribuables "provisionneraient" ces impôts futurs, en réduisant leur consommation courante au profit d'une épargne. Mais, si la construction intellectuelle du théorème d'équivalence est belle, les critiques théoriques sont nombreuses et les preuves empiriques ténues (voir Regards croisés sur l'économie). Enfin, déclarer que la dette publique est l'ennemie des pauvres, car elle est détenue par des rentiers qu'il conviendrait d'euthanasier, c'est méconnaître tout le processus d'intermédiation financière sous-jacent à la détention des titres de dette publique : si les banques et caisses d'épargne peuvent servir des intérêts positifs sur les comptes et livrets rémunérés à des taux réglementés (notamment les livrets d'épargne populaire), c'est parce qu'elles détiennent à leur actif des titres publics.

Et si l'obsession française contre la dette publique n'était que la projection individuelle de nos propres phobies ? Même si certains ménages sont surendettés, le taux d'endettement personnel est faible en France, par comparaison aux autres pays développés. C'est probablement ce trait culturel qui façonne le mythe pervers que l'Etat doit gérer ses finances comme un "bon père de famille". La dette publique n'est pas une horreur économique, mais la peur d'une société frileuse et vieillissante.