Plaidoyer pour une utilisation offensive du Fonds de Réserve pour les Retraites

Le Fonds de Réserve pour les Retraites (FRR) pourrait être un formidable outil de politique économique. Grâce à une gestion financière collective, publique et sécurisée, le FRR permet de lisser le surcoût induit par le passage à la retraite des générations nombreuses nées après guerre au cours des vingt prochaines années. Cependant, son mode de financement, pour l'essentiel fondé sur des abondements non pérennes, obère son efficacité malgré les performances remarquables de sa gestion financière.

Une création discrète…

Initialement institué par la loi de financement de sécurité sociale en 1999, le FRR a été transformé en établissement public de l'Etat à caractère administratif en 2001. Le FRR a pour mission de gérer les sommes qui lui sont affectées en les mettant en réserve jusqu'en 2020 afin de contribuer à la pérennité des régimes obligatoires d'assurance vieillesse (régime général des salariés et régimes alignés des travailleurs indépendants). La création du FFR n'a pas suscité de débats virulents, à la différence de la loi créant les plans d'épargne retraite en 1997 et abrogée en 2002.

Un objectif de lissage intertemporel

L'objectif statutaire du FRR est un objectif temporaire, visant à atténuer pour les générations post-baby-boom l'ampleur des cotisations nécessaires pour faire face, à l'horizon 2050, au financement des retraites des baby-boomers. Autrement dit, il s'agit de lisser les le profil intertemporel des abondements au FRR, de sorte que les cohortes actives encore nombreuses du baby boom (celles nées jusqu'en 1964) financent par leurs cotisations ou d'autres contributions, non seulement les prestations de retraite actuelles mais également le provisionnement des retraites futures.

Alternativement, le législateur aurait pu assigner un objectif permanent au FFR, comme l'ont fait les pays étrangers ayant instauré précocement des fonds analogues (Etats-Unis, Canada, Japon et Suède notamment). Dans cette dernière optique, l'accumulation de réserves permet de constituer un patrimoine suffisamment important, pour que les produits financiers induits par la capitalisation complètent les prestations dérivées de la répartition pure.

Des ressources aléatoires et instables

En vertu des textes fondateurs, les ressources du FRR proviennent de fractions de prélèvements sociaux (contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés, prélèvement sur les revenus du patrimoine et de placement), des excédents éventuels du Fonds de solidarité vieillesse et de la Caisse National d'Assurance Vieillesse, du produit de cessions d'actifs publics (recettes de privatisation, produit des ventes des licences UMTS), de dotations de nature diverse, et du produit des placements. Ainsi, les recettes stables, pérennes et assises sur une base large et récurrente, restent marginales. Au 31 décembre 2006, l'encours d'actifs gérés par le FRR se montait à 31,1 milliards d'euros.

Une gestion d'actifs performante

La stratégie d'investissement du FRR se décline en une allocation stratégique et une allocation tactique. Pour définir son allocation stratégique, le FRR s'appuie sur un horizon de placement long qui lui permet un investissement substantiel dans des actifs à rendement élévé, mais sécurisé par une gestion prudente à long terme (objectif d'une probabilité quasi-nulle de perte en capital à l'horizon 2020). Après une première définition en quatre classes d'actifs en 2003, l'allocation stratégique en cinq classes d'actifs a été redéfinie en mai 2006 : actions de la zone euro (33%), actions hors zone euro (27%), obligations de la zone euro (21%), obligations hors zone euro (9%) et actifs de diversification (capital-investissement, immobilier, matières premières, 10%). Le Directoire du FRR conserve des marges de manœuvre autour de cette allocation stratégique cible, notamment dans la phase de montée en charge du portefeuille, ou lorsque l'évolution des marchés financiers le justifie.

Autour de l'allocation stratégique, la sélection des mandats de gestion confère à l'allocation tactique une certaine souplesse, croisant deux critères : la spécialisation en classes, voire sous-classes, d'actifs ; le caractère passif ou actif de la gestion. Fin juin 2006, 39 mandats spécialisés avaient été attribués à 22 sociétés de gestion, ces mandats couvrant 13 classes d'actifs (dont dix dédiées aux actions et trois aux produits de taux).

Bien entendu, ces stratégies de placement obéissent à une surveillance prudentielle étroite, limitant le risque de change et l'investissement auprès d'un même émetteur.

Des performances remarquables

Depuis sa création, le FRR affiche des performances remarquables. Le rendement annuel moyen du portefeuille s'établit à 10,5 % (y compris les placements monétaires), le rendement des mandats en actions s'élevant à 19,7 %. Seuls les mandats obligataires affichent des performances plus modestes (4,8 %) en raison de la remontée des taux d'intérêt, mais en ligne avec les évolutions observées sur les marchés.

Un instrument pertinent mais des ressources à optimiser

Une série de travaux menés au Laboratoire d'économie d'Orléans ont montré, sous des hypothèses démographiques, économiques et financières prudentes et en maintenant les taux de remplacement actuels, qu'une augmentation progressive des taux de cotisation (salariés et employeurs) de l'ordre de deux points et demi à l'horizon 2027 et d'environ un point jusqu'en 2050 permettrait une accumulation régulière de 90 milliards d'euros jusqu'en 2027 (soit moins que les 150 milliards initialement envisagés). Une transformation du FRR en fonds structurel disposant en permanence d'une année de prestations entraînerait une augmentation supplémentaire des taux de cotisation d'environ 0,5 point. Asseoir le financement du FRR sur des hausses raisonnables de taux de cotisation semble être une réforme prometteuse, comme le montrent certaines expériences étrangères.