Accords de Bâle 2 ou accords à deux balles ?

La crise des subprimes suscite des interrogations légitimes. Comment cette crise est-elle née ? Qui sont les fautifs ? Les banques centrales sont-elles intervenues à bon escient ? Quelles seront ses conséquences ? Un consensus semble émerger sur l'origine et l'enchaînement de la crise : excès d'endettement immobilier des ménages américains (notamment des emprunteurs les plus risqués), banques devant vendre des actifs immobiliers après saisi des garanties hypothécaires des ménages insolvables, baisse des prix immobiliers alimentant en retour l'insolvabilité des emprunteurs, le tout dans un contexte de remontée du taux des fonds fédéraux obéissant à des impératifs de politique monétaire restrictive aux Etats-Unis. S'agit-il pour autant d'une crise d'illiquidité à laquelle les banques centrales devraient sacrifier leurs objectifs structurels de politique monétaire ? De manière plus générale, pourquoi faut-il réglementer l'activité bancaire ? Et la réglementation actuelle fondée sur les accords de Bâle 2 est-elle efficace ?

Les banques centrales, écartelées entre politique monétaire et politique prudentielle

Après une semaine de turbulence, il est possible de dresser un premier bilan de l'intervention des banques centrales. Dans un premier temps, la Federal Reserve Bank a apporté des liquidités sans modifier ses taux d'intervention. Le 10 août 2007, elle a abaissé son taux d'escompte à 5,25%, sans modifier le taux des fonds fédéraux, tout en élargissant la durée des opérations repos. Cette décision reflète le dilemme auquel la Fed est confrontée : conforter son objectif macromonétaire de lutte contre l'inflation en ne modifiant pas son instrument "structurel", tout en fournissant aux marchés le signal qu'elle a conscience qu'une crise de liquidité pourrait être encore plus dommageable qu'une reprise de l'inflation. Certains ont salué cette position pragmatique, d'autres ont critiqué une intervention contradictoire. Dans leur billet, Willem Buiter et Anne Sibert soulignent que le vrai problème n'est pas d'emprunter à 5,75% plutôt que 5,25% (pour autant qu'on possède les titres admis en garantie), mais que les titres détenus par les banques et les institutions financières sont invendables parce que leur prix est au mieux inconnu, ou pire nul. Ceci est d'ailleurs attesté par le fait que les opérations d'escompte sont restées d'un volume modeste, même au plus fort de la crise. En outre, d'autres commentateurs relèvent que si des institutions non bancaires détentrices de titres dévalorisés n'ont pas directement accès à l'escompte de la Fed, elles peuvent recourir à des banques complices (par exemple des banques contrôlées par une holding commune) pour obtenir des liquidités.

La Banque Centrale Européenne ne s'est quant à elle pas embarrassée de ces finasseries. Elle a alimenté massivement les établissements en liquidités, sans modifier ses taux d'intervention. Il est vrai que pour elle, le dilemme est plus complexe encore. En effet, la BCE conduit une politique monétaire unique dans la zone euro, mais les autorités prudentielles sont décentralisées : chaque banque centrale de la zone euro conserve des prérogatives prudentielles, certes harmonisées par la transposition des directives européennes, mais avec un contrôle de chaque autorité nationale. Du coup, la BCE est confrontée à une contradiction maléfique : composer avec une politique monétaire et treize politiques prudentielles (sans compter les politiques budgétaires, mais c'est une autre histoire…).

Enfin, la Banque d'Angleterre (BoE) s'est contentée de… ne rien faire. D'une part, la BoE a modifié ses modalités d'intervention sur le marché monétaire en 2004, et la crise des subprime constitue un premier test du nouveau dispositif. Les banques britanniques sont tenues de détenir des réserves volontaires, dont elles fixent le montant souhaité, calculées sur une durée moyenne séparant deux réunions du comité de politique monétaire (Monetary Policy Committee, MPC). Ces réserves sont rémunérées au taux repo du MPC. Chaque semaine, les demandes de refinancement sont satisfaites via des operations d'open market d'échéance hebdomadaire. Le dernier jour de la période de constitution des réserves, les banques ont accès à une facilité de refinancement ou de dépôt pour ajuster leur niveau de réserves au niveau ciblé, mais cette facilité est pénalisée de +/- 25 points de base par rapport au taux repo. Si d'aventure, les banques ont des besoins exceptionnels de refinancement (ou de dépôts) alors la pénalité par rapport au taux repo est égale à +/-100 points de base. Ce mécanisme est intéressant dans la mesure où il repose sur une autodiscipline des établissements bancaires, proche des mécanismes autodisciplinaires de Bâle 2 en matière de réglementation prudentielle (voir infra). Il s'apparente à ce que Buiter et Sibert appellent de leurs vœux : élargir la gamme des instruments admissibles au refinancement, mais avec une pénalité d'autant plus grande (en termes de taux d'intérêt) que le titre est risqué et élargir la nature des institutions admises au refinancement sous réserve qu'elles se soumettent aux règles prudentielles. Ceci étant, le 21 août 2007, la BoE a réagi en refinançant une banque en difficulté pour plus de 300 millions de livre sterling. Bien que le nom de l'établissement soit inconnu, on peut conjecturer qu'il s'agit d'une banque suffisamment importante pour être renflouée (too big too fail).

Ces interventions appellent une question générale : les banques centrales doivent-elles intégrer les prix d'actifs dans la conduite de leur politique monétaire respective ? La réponse n'est pas tranchée. D'une part, il est délicat de définir un indice général des prix incluant les prix d'actifs (par exemple l'indice des prix européen doit-il inclure le prix de l'immobilier américain ?). D'autre part, il est difficile de dire si un indice des prix d'actifs, à supposer qu'on puisse le calculer, doit être un objectif de la politique monétaire, ou inclus dans une règle d'intervention, à l'instar des taux d'intérêt. Il semblerait que réagir aux prix d'actifs soit approprié dans des conditions "normales", mais soit inadéquat lorsqu'une bulle se forme dans un contexte financier détérioré (pour un argument en 457 pages,voir ici). Dans le contexte actuel, les bilans bancaires ne sont pas globalement détériorés, même si certaines banques sont exposées aux risques subprime.

Reste à savoir si la finance mondiale est exposée à une crise générale de liquidité. On ne peut nier que la crise actuelle de l'immobilier résidentiel américain a gonflé les montants d'actifs illiquides, car invendables. Lorsqu'on compare les pertes potentielles, évaluées autour de 30 milliards d'euros, au montant global de la liquidité mondiale (somme des bases monétaires mondiales) qui s'élève à 7 000 milliards de dollars, l'inquiétude n'est pas de mise. Certes, il existe d'autres foyers de créances douteuses, mais les entreprises et les établissements bancaires ont des situations globalement saines (voir notamment l'éditorial du dernier numéro du Bulletin de la Banque de France).

Faut-il une politique prudentielle bancaire ?

Dans de nombreux commentaires sur la crise actuelle, on lit souvent que les banques centrales devraient s'abstenir d'intervenir. Cette position extrême est partagée par les économistes les plus libéraux, comme Gary Becker : dans le jeu normal d'une économie concurrentielle, une entreprise incompétente subit une faillite méritée, et seules les plus efficaces survivent. L'argument privilégié de Becker est l'aléa moral : en intervenant au moindre soubresaut, les banques centrales accréditent l'idée qu'un filet de sécurité sera toujours présent pour rattraper les erreurs des canards boiteux, au détriment des établissements vertueux et de la stabilité monétaire.

Cependant, comme l'admet Becker lui-même, c'est le caractère potentiellement systémique de la crise qui justifie l'intervention actuelle des banques centrales. En effet, l'activité bancaire n'est une activité comme les autres. Lorsqu'une entreprise industrielle fait faillite, c'est dommageable pour ses actionnaires, ses salariés, ses créanciers (au rang desquels les banques, les fournisseurs, mais aussi l'Etat collecteur d'impôts et les organismes de sécurité sociale) et accessoirement ses clients qui s'étaient habitués aux produits. En matière bancaire, les clients sont également des créanciers, à travers les dépôts qu'ils détiennent en banque. En cas de faillite bancaire, et en l'absence d'une protection des déposants, ce sont des richesses qui sont perdues, des moyens de paiement qui disparaissent, et partant des transactions qui ne peuvent plus se conclure. Et comme les banques sont également créancières les unes des autres, à une échelle internationale, une faillite bancaire peut se propager rapidement, entraînant une perte considérable de richesses au niveau macroéconomique. Pour cette raison, la plupart des pays proposent des mécanismes d'assurance des dépôts, plus ou moins généreux. Dans la zone Euro, comme nous le soulignons plus haut, il n'existe pas une protection uniforme : le mécanisme assurantiel français est le plus généreux, assurant jusqu'à un plafond de 70 000 euros par déposant (tous comptes confondus). Ici encore, les adversaires de la réglementation soulignent l'aléa moral induit par ces dispositifs : puisque les banques savent que leurs déposants recouvreront leur créance, elles sont incitées à prendre des risques inconsidérés. C'est pourquoi le dispositif prudentiel bancaire s'accompagne d'autres mesures.

Bâle 1, Bâle 2, … Bâle n, c'est assez ?

Institué en 1974 par les gouverneurs des banques centrales du G10 à la suite des faillites de deux grandes banques allemande et américaine, le Comité de Bâle a instauré en 1988 une norme de solvabilité internationale, selon laquelle les établissements bancaires devaient couvrir leur risque de crédit par un minimum de fonds propres. C'est le fameux ratio Cooke (du nom du président du Comité de Bâle) rapportant les fonds propres aux engagements de crédit, et dont le seuil minimal ne pouvait être inférieur à 8%. Autrement dit, pour 1 franc de crédit accordé à un ménage ou une entreprise, une banque française devait détenir 8 centimes de fonds propres (pour les crédits aux Etats, ou les crédits garantis, les pondérations du risque étaient plus faibles, et donc l'exigence de fonds propres également). L'objectif était de faire des actionnaires les garants ultimes de la solvabilité bancaire.

Rapidement le ratio Cooke montrait ses limites. En effet, le risque de crédit devenait un risque marginal dans les bilans bancaires, les banques acquérant des titres plus rémunérateurs sur les marchés financiers. Après quelques rafistolages, une réforme plus substantielle s'avérait nécessaire, notamment après la crise des émergents et la faillite de Long Term Capital Management en 1998. Cette réforme s'est concrétisée par les accords de Bâle 2, transposés en droit européen par les Directives 2006/48/EC et 2006/49/EC sur l'adéquation des fonds propres, elles-mêmes entrées en vigueur au 1er janvier 2007.

A la différence de Bâle 1, les accords de Bâle 2 reconnaissent toutes les dimensions risquées de l'activité bancaire : risque de crédit, risque de marché, risque hors bilan, mais également risque opérationnel (panne informatique, malversation des employés...). Ces accords se déclinent en trois piliers. Le pilier I reprend l'esprit du ratio Cooke, mais en n'instaurant plus un ratio "couperet" identique pour toutes les banques : chaque banque peut évaluer ses risques en recourant, soit à des agences de notation, soit à des modèles internes (validés cependant par les autorités de contrôle). L'idée est de responsabiliser les établissements, en permettant aux établissements les plus prudents d'économiser des fonds propres (sachant que les fonds propres sont les ressources les plus coûteuses pour les banques : comparez la rémunération de votre compte de dépôts et la rémunération des actionnaires de BNP Paribas…). Le pilier II est consacré à la surveillance bancaire : il permet aux autorités de contrôle de valider les modèles internes proposés par les banques, de les amender, d'imposer des scénarios catastrophes. Enfin, le pilier III, probablement le plus innovant par rapport à Bâle 1, renforce les exigences en matière de transparence financière : les banques doivent publier les informations nécessaires à l'appréciation des risques qu'elles prennent. Par ailleurs, les banques sont incitées à émettre des titres susceptibles d'être notés et négociés sur des marchés, de sorte que les opérateurs puissent évaluer à chaque instant leur niveau de risque. On voit donc l'inanité de la proposition du Président Sarkozy, demandant à la Chancelière Merkel de convoquer l'arrière-ban pour encourager un dispositif… qui existe déjà !

Ce nouvel accord de Bâle est-il suffisant ? La rapidité de propagation de la crise des subprime mortgage, d'une ampleur limitée au demeurant, montre que le dispositif est dépassé. En effet, le risque bancaire stricto sensu est marginal et bien circonscrit. En revanche, c'est parce que les banques, et plus généralement les intermédiaires financiers (assurances, fonds de pension, fonds d'investissement), se débarrassent des risques qu'ils devraient assumer, que la réglementation prudentielle bancaire est inefficace. Ceci plaide pour une approche plus globale des risques, risques d'intermédiation et risques de marché. On pourrait par exemple concevoir que les banques centrales puissent refinancer, à des taux fortement pénalisants, des établissements non bancaires ; en contrepartie, ces établissements devraient se conformer à des exigences minimales de fonds propres, et non chercher sans cesse à augmenter leur levier d'endettement.

[Addendum (28 août 2007) : Jean-Charles Rochet, professeur à l'Ecole d'Economie de Toulouse, propose une analyse lumineuse du rôle des fonds d'investissement et de leur régulation dans le journal Les Echos.]