Faut-il accorder des avantages fiscaux à l'épargne ?
Dans l'édition du 17 août 2010, Les Echos dévoilent le contenu d'un rapport (confidentiel) de l'Inspection Générale des Finances sur "L'évaluation des niches fiscales et sociales relatives aux revenus d'épargne financière". Suivant les conclusions du rapport, Les Echos relèvent que "Pas moins d'une cinquantaine de niches fiscales et sociales existent pour inciter les Français à placer leur argent (assurance-vie, Livret A, épargne salariale, épargne retraite, plan d'actions, épargne logement). Le coût pour l'Etat (11,5 milliards d'euros estimés pour 2009) peut sembler élevé au regard des sommes épargnées (200 milliards)." Globalement, les auteurs du rapport semblent estimer que les exonérations fiscales dont bénéficient un grand nombre de supports d'épargne ne remplissent pas leur objectif d'orienter l'épargne des ménages vers la détention d'actions. Dans ce billet, Gizmo souhaite montrer qu'en définitive, il existe peu de justifications théoriques pour accorder un traitement fiscal privilégié de l'épargne en général, mais qu'on peut soutenir qu'il est légitime que l'épargne constituée en vue de la retraite bénéficie d'avantages fiscaux.
Pour appréhender les effets potentiels de la fiscalité sur l'épargne, les économistes recourent au modèle de cycle de vie, dans lequel les individus épargnent pendant leur vie active, et consomment l'épargne accumulée pendant leur retraite (et lèguent éventuellement une partie de cette richesse accumulée, volontairement ou accidentellement). Supposons que le gouvernement souhaite financer des dépenses en levant des impôts. Schématiquement, il peut taxer les revenus lorsqu'ils sont perçus (imposition sur le revenu) ou lorsqu'ils sont dépensés (imposition sur la dépense, c'est le cas de la TVA). S'agissant de l'impôt sur le revenu, l'État peut taxer les revenus du travail et/ou du capital. Dans le modèle simple de cycle de vie, il est facile de montrer que l'impôt sur les seuls revenus du travail et l'impôt sur la dépense ont des effets identiques sur la contrainte budgétaire intertemporelle des individus (cette contrainte indique que, sur l'ensemble de sa vie, on ne peut consommer plus que ce qu'on gagne) : qu'on ponctionne le salaire ou qu'on ponctionne la consommation à chaque période de vie, il est possible de choisir des taux de taxation qui affectent de manière identique l'arbitrage optimal entre consommation et épargne. En revanche, si les revenus du travail et les revenus du capital sont taxés tous les deux, alors cet arbitrage est modifié, puisque les revenus du travail de la première période (vie active) sont taxés, mais aussi les revenus du capital taxés pendant la seconde période (retraite) : la valeur présente de la consommation future diminue, puisque l'épargne accumulée a un rendement net d'impôt plus faible. C'est l'argument de la "double imposition" : puisque le revenu est taxé en première période, et que l'épargne est la fraction non consommée du revenu, si les revenus de l'épargne sont taxés en seconde période, le revenu est taxé deux fois, au moment où il est perçu, et au moment où il produit des intérêts.
Faut-il éviter la "double imposition" des revenus du travail et du capital ?
Par construction, n'importe quel barème d'imposition non forfaitaire (par exemple, la capitation dans laquelle tout le monde paie le même montant d'impôt) introduit des distorsions dans les choix des individus : taxer les salaires peut désinciter au travail (c'est l'argument de la courbe de Laffer) et taxer les revenus de l'épargne peut désinciter... à l'épargne. Toute taxation, qu'elle affecte le salaire ou l'épargne, induit deux effets opposés : un effet de substitution et un effet de revenu. Prenons le cas d'un impôt sur le revenu de l'épargne (déjà vu ici) : l'épargne étant moins rémunérée (puisqu'une partie du rendement brut est amputé par l'impôt), les individus se privent d'une consommation présente pour épargner une partie supplémentaire de leur revenu. C'est ce que les économistes nomment l'effet de substitution intertemporelle : lorsque le taux d'intérêt baisse, les individus sont incités à désépargner, en substituant une consommation présente à la consommation future.
Mais, si l'épargne est perçue comme une réserve de revenu futur et si les taux d'intérêt baissent, un "rentier" a plus besoin d'épargner pour atteindre un niveau de revenu d'épargne donné dans le futur. Par exemple, imaginons qu'un individu se dise : "je veux 300 euros de revenu d'épargne l'an prochain". Si le taux d'intérêt est de 3%, il faut placer 10 000 euros pour avoir une "rente" de 300 euros. Si le taux d'intérêt passe à 2%, il faut placer 15 000 euros pour avoir une la même rente de 300 euros. C'est ce que les économistes appellent l'effet de revenu : lorsque le taux d'intérêt baisse, l'incitation à épargner est supérieure si on souhaite atteindre un niveau donné de revenu d'intérêt. Soulignons enfin qu'il existe un troisième effet théorique d'une hausse du taux d'intérêt, l'effet de richesse : une hausse du taux d'intérêt déprécie la valeur actuelle de la richesse future, ce qui réduit la consommation présente si les ménages puisent dans leur richesse pour consommer. En définitive, une hausse du taux d'intérêt sur la consommation présente a un effet théoriquement ambigu qui dépend de l'ampleur relative des effets de substitution, de revenu et de richesse : les économistes concluent que l'élasticité-intérêt de l'épargne est positive si l'effet de substitution intertemporelle et l'effet de richesse l'emportent sur l'effet de revenu : sous cette dernière hypothèse, une hausse du taux d'intérêt implique un accroissement de l'épargne. En définitive, une baisse du taux d'intérêt a un effet théoriquement ambigu qui dépend de l'ampleur relative des effets de substitution, de revenu et de richesse : les économistes concluent que l'élasticité-intérêt de l'épargne est positive si l'effet de substitution intertemporelle et l'effet de richesse l'emportent sur l'effet de revenu : sous cette dernière hypothèse, une baisse du taux d'intérêt implique une baisse de l'épargne.
Dans ces conditions, existe-t-il des arguments théoriques pour taxer conjointement les revenus du travail et du capital ? Pour un économiste libéral, l'imposition doit rester la plus neutre possible sur les arbitrages microéconomiques. A fortiori, un économiste libéral rejette la double imposition, d'autant plus que l'économie est inflationniste et que les barèmes d'imposition ne sont pas indexés : si ce sont les rendements nominaux qui sont imposés, et non les rendements réels, les effets désincitatifs sur l'épargne sont renforcés. Si on étend le modèle simple de cycle de vie en envisageant des transferts entre générations, on peut montrer que taxer les revenus du capital amplifie les effets désincitatifs à l'épargne. Un dernier argument contre la double imposition est le risque de délocalisation de l'épargne, en l'absence d'harmonisation fiscale internationale et si le capital est mobile.
Ces arguments reposent sur l'hypothèse qu'il existe des vertus intrinsèques à l'épargne que l'État pourrait vouloir encourager. Or, en situation de chômage keynésien, il pourrait être souhaitable d'encourager la consommation présente au détriment de la consommation future. Ensuite, il existe des situations dans lesquelles une taxation du capital est susceptible d'améliorer le bien-être des consommateurs, comme des producteurs. C'est le cas si l'économie est en situation de suraccumulation de capital, ou ce qui est équivalent, si le taux d'intérêt est inférieur au taux de croissance, situation que connaissent les économies actuelles. C'est le cas aussi lorsque les entreprises ont un pouvoir de marché sur les biens en capital : taxer les revenus du capital permet d'abaisser le prix du capital, et partant de réduire la rente que prélèvent les entreprises productrices de capital. Enfin, lorsque l'État n'a pas la capacité de s'engager sur une programmation pluriannuelle de sa politique fiscale, la politique crédible (mais sous-optimale) consiste à imposer le capital à chaque période, alors que la politique optimale (mais non crédible) consisterait à taxer le capital en première période, et ne plus le taxer par la suite.
En définitive, ce sont plus des considérations d'équité qui militent en faveur d'une double imposition des revenus du travail et du capital. D'une part, cette imposition concerne les ménages les plus aisés. D'autre part, si l'héritage est faiblement imposé (ce qui est le cas en France actuellement), la double imposition permet de corriger les inégalités de patrimoine liées à leur transfert intergénérationnel.
Les avantages fiscaux à l'épargne créent-ils plus d'épargne ?
En pratique, que sait-on de l'élasticité de l'épargne au taux d'intérêt? Soulignons tout d'abord que les estimations économétriques reposant sur des données macroéconomiques agrégées (séries temporelles par pays, ou panels combinant pays à des dates différentes) conduisent généralement à des résultats décevants : en général, le coefficient qui mesure la sensibilité du taux d'épargne au taux d'intérêt n'est pas significativement différent de zéro. Les données individuelles ne sont guère plus concluantes. De nombreuses études sur données américaines ou britanniques ont montré que des réformes fiscales visant à accroître le taux de rendement de l'épargne après impôt ne parvenaient pas à augmenter le volume de l'épargne. Les allègements fiscaux ne stimulent pas l'épargne globale, en raison des possibilités de substitution entre les différentes formes d'épargne. En revanche, chaque dispositif ciblé sur une forme d'épargne particulière parvient, en général, à stimuler cette forme d'épargne.
Faut-il dès lors encourager toutes les formes d'épargne en leur accordant des avantages fiscaux identiques ? Sur cette question, le modèle simple de cycle de vie n'apporte aucun résultat pertinent, en raison même de sa simplicité. Lorsqu'on envisage une modélisation plus élaborée où l'épargne est non seulement une réserve de consommation différée, mais aussi un stock permettant de se protéger contre des risques (incertitude sur les dépenses futures, incertitude sur la durée de vie, il est nécessaire d'identifier les motifs qui poussent les individus à épargner, et partant, les supports d'épargne répondant à ces motifs.Tout serait simple si à chaque motif de détention de l'épargne correspondait un support d'épargne et un seul. Par exemple, un contrat d'assurance vie ne serait souscrit que pour couvrir ses proches, un contrat d'épargne logement pour acquérir un logement. En réalité, les individus détiennent des produits d'épargne pour des motifs divers, pas toujours bien identifiés, et largement interdépendants. Dans ces conditions, l'Etat doit concevoir une fiscalité de l'épargne globalement cohérente : si deux produits d'épargne sont perçus comme de proches substituts par les épargnants, et que l'un bénéficie d'une fiscalité plus favorable, il risque de "cannibaliser" l'autre produit.
Quelle fiscalité pour quel produit ?
La fiscalité de l'épargne en France est d'une complexité effrayante, étant le produit historique d'un amoncellement de strates successives de lois fiscales, votées par des Parlements aux sensibilités politiques différentes. Par exemple, un même produit peut supporter une fiscalité différente selon la date à laquelle il a été souscrit. En outre, les modalités d'allègements fiscaux sont très subtiles (exonérations, déductions du revenu imposable, réductions d'impôts, crédits d'impôts...).
On peut avancer qu'une fiscalité cohérente conduirait à accorder des avantages fiscaux similaires à des produits d'épargne homogènes selon trois dimensions : le risque, la liquidité et l'échéance. C'est cet argument qui est privilégié pour exonérer les revenus de l'épargne longue, risquée et illiquide : la fiscalité avantageuse de l'assurance vie, de l'épargne en actions ou de l'épargne retraite a été mise en place à différentes périodes historiques pour encourager l'épargne longue, supposée nécessaire pour financer l'investissement productif. Pour autant, faut-il encourager fiscalement les individus, qui ont une aversion pour les placements illiquides et risqués, à détenir en direct des actions ? Après tout, c'est le rôle des intermédiaires financiers (banques, assurances, organismes de gestion collective) de faire coïncider les besoins des demandeurs de fonds et des offreurs de fonds : peu importe que les entreprises aient besoin de ressources à long terme, et les ménages souhaitent placer à court terme, les intermédiaires existent précisément pour transformer les risques et les échéances. D'une certaine manière, accorder des avantages fiscaux à tel ou tel support d'épargne revient à octroyer une subvention indirecte aux gestionnaires de ce support. En définitive, s'il fallait plaider pour une incitation fiscale à l'épargne, ce sont plutôt des arguments tutélaires qu'il faudrait avancer : par exemple, en exonérant fiscalement des revenus de l'épargne retraite, placée dans des Plans d'Epargne Retraite Populaire (PERP), ou dans des Plans d'Epargne Retraite Collective (PERCO), on protège les individus contre leur imprévoyance face à un risque de long terme (le risque de ne plus être en mesure de générer des revenus du travail au grand âge, le risque de longévité, le risque dépendance). Au demeurant, comme pour l'épargne en général, ce sont également des arguments d'équité qui doivent guider la structure fiscale. C'est le sens de l'exonération des revenus de l'épargne sur livrets, pourtant liquide, à court terme et peu risquée, pour laquelle le Premier Ministre a rappelé qu'elle échapperait à la "course aux milliards" cachés dans les niches fiscales. C'est en effet le support d'épargne privilégié, perçu comme un support d'épargne "à tout faire" par les ménages les moins aisés. Pour autant, on est en droit de se demander, dans la mesure où c'est un produit accessible à tous (sans conditions de ressources, à la différence du Livret d'Epargne Populaire), pourquoi sa fiscalité avantageuse devrait être étendue aux contribuables les plus fortunés.
Dans l'absolu, s'il faut réformer la fiscalité de l'épargne, c'est probablement moins pour réduire les déficits en traquant telle ou telle pseudo niche fiscale, mais plus pour en assurer la cohérence, en justifiant pourquoi tel ou tel produit devrait faire l'objet d'une exonération fiscale. Hélas, il y a fort à parier que cette réforme ambitieuse, mais très compliquée à évaluer et mettre en œuvre, ne verra pas le jour, tant il est plus simple d'adopter quelques mesures symboliques sans en connaître exactement toutes les conséquences.
Prochain billet : faut-il accorder des avantages fiscaux aux retraités ?
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Taxer la consommation ou les revenus du travail, c'est équivalent
Faut-il éviter la "double imposition" des revenus du travail et du capital ?
Par construction, n'importe quel barème d'imposition non forfaitaire (par exemple, la capitation dans laquelle tout le monde paie le même montant d'impôt) introduit des distorsions dans les choix des individus : taxer les salaires peut désinciter au travail (c'est l'argument de la courbe de Laffer) et taxer les revenus de l'épargne peut désinciter... à l'épargne. Toute taxation, qu'elle affecte le salaire ou l'épargne, induit deux effets opposés : un effet de substitution et un effet de revenu. Prenons le cas d'un impôt sur le revenu de l'épargne (déjà vu ici) : l'épargne étant moins rémunérée (puisqu'une partie du rendement brut est amputé par l'impôt), les individus se privent d'une consommation présente pour épargner une partie supplémentaire de leur revenu. C'est ce que les économistes nomment l'effet de substitution intertemporelle : lorsque le taux d'intérêt baisse, les individus sont incités à désépargner, en substituant une consommation présente à la consommation future.
Mais, si l'épargne est perçue comme une réserve de revenu futur et si les taux d'intérêt baissent, un "rentier" a plus besoin d'épargner pour atteindre un niveau de revenu d'épargne donné dans le futur. Par exemple, imaginons qu'un individu se dise : "je veux 300 euros de revenu d'épargne l'an prochain". Si le taux d'intérêt est de 3%, il faut placer 10 000 euros pour avoir une "rente" de 300 euros. Si le taux d'intérêt passe à 2%, il faut placer 15 000 euros pour avoir une la même rente de 300 euros. C'est ce que les économistes appellent l'effet de revenu : lorsque le taux d'intérêt baisse, l'incitation à épargner est supérieure si on souhaite atteindre un niveau donné de revenu d'intérêt. Soulignons enfin qu'il existe un troisième effet théorique d'une hausse du taux d'intérêt, l'effet de richesse : une hausse du taux d'intérêt déprécie la valeur actuelle de la richesse future, ce qui réduit la consommation présente si les ménages puisent dans leur richesse pour consommer. En définitive, une hausse du taux d'intérêt sur la consommation présente a un effet théoriquement ambigu qui dépend de l'ampleur relative des effets de substitution, de revenu et de richesse : les économistes concluent que l'élasticité-intérêt de l'épargne est positive si l'effet de substitution intertemporelle et l'effet de richesse l'emportent sur l'effet de revenu : sous cette dernière hypothèse, une hausse du taux d'intérêt implique un accroissement de l'épargne. En définitive, une baisse du taux d'intérêt a un effet théoriquement ambigu qui dépend de l'ampleur relative des effets de substitution, de revenu et de richesse : les économistes concluent que l'élasticité-intérêt de l'épargne est positive si l'effet de substitution intertemporelle et l'effet de richesse l'emportent sur l'effet de revenu : sous cette dernière hypothèse, une baisse du taux d'intérêt implique une baisse de l'épargne.
Dans ces conditions, existe-t-il des arguments théoriques pour taxer conjointement les revenus du travail et du capital ? Pour un économiste libéral, l'imposition doit rester la plus neutre possible sur les arbitrages microéconomiques. A fortiori, un économiste libéral rejette la double imposition, d'autant plus que l'économie est inflationniste et que les barèmes d'imposition ne sont pas indexés : si ce sont les rendements nominaux qui sont imposés, et non les rendements réels, les effets désincitatifs sur l'épargne sont renforcés. Si on étend le modèle simple de cycle de vie en envisageant des transferts entre générations, on peut montrer que taxer les revenus du capital amplifie les effets désincitatifs à l'épargne. Un dernier argument contre la double imposition est le risque de délocalisation de l'épargne, en l'absence d'harmonisation fiscale internationale et si le capital est mobile.
Ces arguments reposent sur l'hypothèse qu'il existe des vertus intrinsèques à l'épargne que l'État pourrait vouloir encourager. Or, en situation de chômage keynésien, il pourrait être souhaitable d'encourager la consommation présente au détriment de la consommation future. Ensuite, il existe des situations dans lesquelles une taxation du capital est susceptible d'améliorer le bien-être des consommateurs, comme des producteurs. C'est le cas si l'économie est en situation de suraccumulation de capital, ou ce qui est équivalent, si le taux d'intérêt est inférieur au taux de croissance, situation que connaissent les économies actuelles. C'est le cas aussi lorsque les entreprises ont un pouvoir de marché sur les biens en capital : taxer les revenus du capital permet d'abaisser le prix du capital, et partant de réduire la rente que prélèvent les entreprises productrices de capital. Enfin, lorsque l'État n'a pas la capacité de s'engager sur une programmation pluriannuelle de sa politique fiscale, la politique crédible (mais sous-optimale) consiste à imposer le capital à chaque période, alors que la politique optimale (mais non crédible) consisterait à taxer le capital en première période, et ne plus le taxer par la suite.
En définitive, ce sont plus des considérations d'équité qui militent en faveur d'une double imposition des revenus du travail et du capital. D'une part, cette imposition concerne les ménages les plus aisés. D'autre part, si l'héritage est faiblement imposé (ce qui est le cas en France actuellement), la double imposition permet de corriger les inégalités de patrimoine liées à leur transfert intergénérationnel.
Les avantages fiscaux à l'épargne créent-ils plus d'épargne ?
En pratique, que sait-on de l'élasticité de l'épargne au taux d'intérêt? Soulignons tout d'abord que les estimations économétriques reposant sur des données macroéconomiques agrégées (séries temporelles par pays, ou panels combinant pays à des dates différentes) conduisent généralement à des résultats décevants : en général, le coefficient qui mesure la sensibilité du taux d'épargne au taux d'intérêt n'est pas significativement différent de zéro. Les données individuelles ne sont guère plus concluantes. De nombreuses études sur données américaines ou britanniques ont montré que des réformes fiscales visant à accroître le taux de rendement de l'épargne après impôt ne parvenaient pas à augmenter le volume de l'épargne. Les allègements fiscaux ne stimulent pas l'épargne globale, en raison des possibilités de substitution entre les différentes formes d'épargne. En revanche, chaque dispositif ciblé sur une forme d'épargne particulière parvient, en général, à stimuler cette forme d'épargne.
Faut-il dès lors encourager toutes les formes d'épargne en leur accordant des avantages fiscaux identiques ? Sur cette question, le modèle simple de cycle de vie n'apporte aucun résultat pertinent, en raison même de sa simplicité. Lorsqu'on envisage une modélisation plus élaborée où l'épargne est non seulement une réserve de consommation différée, mais aussi un stock permettant de se protéger contre des risques (incertitude sur les dépenses futures, incertitude sur la durée de vie, il est nécessaire d'identifier les motifs qui poussent les individus à épargner, et partant, les supports d'épargne répondant à ces motifs.Tout serait simple si à chaque motif de détention de l'épargne correspondait un support d'épargne et un seul. Par exemple, un contrat d'assurance vie ne serait souscrit que pour couvrir ses proches, un contrat d'épargne logement pour acquérir un logement. En réalité, les individus détiennent des produits d'épargne pour des motifs divers, pas toujours bien identifiés, et largement interdépendants. Dans ces conditions, l'Etat doit concevoir une fiscalité de l'épargne globalement cohérente : si deux produits d'épargne sont perçus comme de proches substituts par les épargnants, et que l'un bénéficie d'une fiscalité plus favorable, il risque de "cannibaliser" l'autre produit.
Quelle fiscalité pour quel produit ?
La fiscalité de l'épargne en France est d'une complexité effrayante, étant le produit historique d'un amoncellement de strates successives de lois fiscales, votées par des Parlements aux sensibilités politiques différentes. Par exemple, un même produit peut supporter une fiscalité différente selon la date à laquelle il a été souscrit. En outre, les modalités d'allègements fiscaux sont très subtiles (exonérations, déductions du revenu imposable, réductions d'impôts, crédits d'impôts...).
On peut avancer qu'une fiscalité cohérente conduirait à accorder des avantages fiscaux similaires à des produits d'épargne homogènes selon trois dimensions : le risque, la liquidité et l'échéance. C'est cet argument qui est privilégié pour exonérer les revenus de l'épargne longue, risquée et illiquide : la fiscalité avantageuse de l'assurance vie, de l'épargne en actions ou de l'épargne retraite a été mise en place à différentes périodes historiques pour encourager l'épargne longue, supposée nécessaire pour financer l'investissement productif. Pour autant, faut-il encourager fiscalement les individus, qui ont une aversion pour les placements illiquides et risqués, à détenir en direct des actions ? Après tout, c'est le rôle des intermédiaires financiers (banques, assurances, organismes de gestion collective) de faire coïncider les besoins des demandeurs de fonds et des offreurs de fonds : peu importe que les entreprises aient besoin de ressources à long terme, et les ménages souhaitent placer à court terme, les intermédiaires existent précisément pour transformer les risques et les échéances. D'une certaine manière, accorder des avantages fiscaux à tel ou tel support d'épargne revient à octroyer une subvention indirecte aux gestionnaires de ce support. En définitive, s'il fallait plaider pour une incitation fiscale à l'épargne, ce sont plutôt des arguments tutélaires qu'il faudrait avancer : par exemple, en exonérant fiscalement des revenus de l'épargne retraite, placée dans des Plans d'Epargne Retraite Populaire (PERP), ou dans des Plans d'Epargne Retraite Collective (PERCO), on protège les individus contre leur imprévoyance face à un risque de long terme (le risque de ne plus être en mesure de générer des revenus du travail au grand âge, le risque de longévité, le risque dépendance). Au demeurant, comme pour l'épargne en général, ce sont également des arguments d'équité qui doivent guider la structure fiscale. C'est le sens de l'exonération des revenus de l'épargne sur livrets, pourtant liquide, à court terme et peu risquée, pour laquelle le Premier Ministre a rappelé qu'elle échapperait à la "course aux milliards" cachés dans les niches fiscales. C'est en effet le support d'épargne privilégié, perçu comme un support d'épargne "à tout faire" par les ménages les moins aisés. Pour autant, on est en droit de se demander, dans la mesure où c'est un produit accessible à tous (sans conditions de ressources, à la différence du Livret d'Epargne Populaire), pourquoi sa fiscalité avantageuse devrait être étendue aux contribuables les plus fortunés.
Dans l'absolu, s'il faut réformer la fiscalité de l'épargne, c'est probablement moins pour réduire les déficits en traquant telle ou telle pseudo niche fiscale, mais plus pour en assurer la cohérence, en justifiant pourquoi tel ou tel produit devrait faire l'objet d'une exonération fiscale. Hélas, il y a fort à parier que cette réforme ambitieuse, mais très compliquée à évaluer et mettre en œuvre, ne verra pas le jour, tant il est plus simple d'adopter quelques mesures symboliques sans en connaître exactement toutes les conséquences.
Prochain billet : faut-il accorder des avantages fiscaux aux retraités ?
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