Le relèvement du plafond du Livret A (et du LDD), une bonne idée ? (deuxième partie)

Après avoir examiné les aspects factuels dans une première partie, voyons dans cette deuxième partie l’impact du relèvement des plafonds sur les épargnants, les établissements bancaires, et les bénéficiaires des financements issus de la collecte des Livrets A et LDD, à savoir le logement social et la politique de la ville d’une part, et les entreprises d’autre part. Comme ce billet est désespérément long, les conséquences sur les finances publiques seront exposées dans une troisième (et dernière… promis… si, si…) partie.

Quels sont les épargnants bénéficiaires des relèvements de plafond ?

De toute évidence, les épargnants dont l’encours est actuellement au plafond (ou supérieur par l’effet des intérêts cumulés) sont potentiellement bénéficiaires du relèvement des plafonds. Ils représentent une part réduite des épargnants, même si l’encours global de leur épargne est important. Puisque le relèvement des plafonds semble ne pas s’accompagner d’une modification de la fiscalité, ces ménages aisés profiteront de l’exonération fiscale et sociale associée à la détention de ces produits. Soit ils disposent d’une épargne disponible non rémunérée, et ils bénéficient d’un effet d’aubaine ; soit ils arbitreront avec d’autres produits d’épargne qu’ils considèrent comme de proches substituts. Pour cet arbitrage, les effets d’offre ne sont pas négligeables. Dans de nombreux établissements bancaires, les conseillers de clientèle ont des objectifs quantifiés d’ouverture de différents supports (livrets, contrats d’assurance), selon des campagnes saisonnières. On peut néanmoins s’attendre à ce qu’une fraction des épargnants concernés (rappelons qu’ils sont plus fortunés et plus âgés que l’épargnant moyen) liquide une partie de ses contrats d’assurance vie, par rachat ou réduction. Ces contrats bénéficient certes d’une fiscalité relativement favorable (mais pas d’une exonération totale d’imposition, à la différence des livrets A et des LDD), mais pas d’exonération des contributions sociales sur les produits (on appelle « produits », les revenus d’intérêt, les dividendes et tous les produits financiers tirés de la rémunération des placements de ces contrats). Par ailleurs, la crise financière a réduit les rendements des contrats d’assurance vie, de sorte que l’écart de rendement réel avant impôt entre les contrats d’assurance et les livrets d’épargne s’amenuise. 

Quelle collecte supplémentaire peut-on attendre du relèvement des plafonds ? La réponse dépend des arbitrages évoqués au paragraphe précédent, et des conditions initiales de détention. Dans le billet précédent, on a vu que seuls 8,5% des détenteurs de Livrets A avaient leur livret au plafond, ce qui représente un total de 5,33 millions de livrets ; pour les LDD, la détention est moins concentrée, de sorte que 26,9% des détenteurs de LDD ont leur livret au plafond, soit un total de 6,62 millions de livrets. Si on fait l’hypothèse que la moitié de ces détenteurs au plafond complète leur(s) livret(s) aux nouveaux plafonds, on aboutit à une collecte supplémentaire d’environ 30 Md€ (10 Md€ au titre du Livret A et 20 Md€ au titre du LDD). Dans l’hypothèse haute où l’ensemble des détenteurs se positionneraient aux nouveaux plafonds, la collecte supplémentaire se monterait à 60 Md€ ; cette hypothèse est cependant peu réaliste, dans la mesure où de nombreux ménages sont codétenteurs de Livret A et de LDD (ce sont certes les plus fortunés), et l’effort d’épargne supplémentaire cumulé sur les deux supports s’élèverait à près de 10 000 euros.

Quelles sont les conséquences pour les intermédiaires financiers ?

Rappelons tout d’abord le processus de centralisation de l’épargne collectée auprès du Fonds d’épargne de la Caisse des dépôts et consignations (cf. schéma page 10). Au terme du décret  n°2011-275 du 16 mars 2011, le taux de centralisation des sommes collectées au titre du Livret A et du LDD par les établissements de crédit est fixé à 65%, ce qui signifie que les établissements collecteurs sont tenus de transférer au moins 65% de l’épargne collectée sur les deux supports.  Pour garantir la mission d’intérêt général de la Caisse des dépôts, le décret a maintenu un ratio minimum de 125% des dépôts centralisés à la Caisse et des prêts dédiés au logement social et à la politique de la ville : autrement dit, pour 1 euro prêté, 1,25 euro minimum doit être collecté. Si cette condition n’est pas vérifiée, le décret prévoit que le taux de centralisation peut être ajusté au mois le mois. Le décret prévoit par ailleurs un taux d’alerte : lorsque le ratio devient inférieur à 135%, les banques sont alertées afin de se préparer à une augmentation éventuelle du taux de centralisation. Parallèlement, le décret a prévu une réduction du taux moyen de commission versé par la Caisse aux établissements collecteurs, qui est passé de 0,6% à 0,5%, pour réduire le coût de financement des emprunteurs. Enfin, le décret prévoit une montée en charge progressive du dispositif jusqu’en 2022, pour tenir compte du fait que, hormis les réseaux collecteurs historiques (la Caisse d’épargne, la Banque postale, et le Crédit mutuel), les autres établissements ne centralisaient que très peu leurs dépôts au fonds d’épargne.

La Fédération Bancaire Française (FBF) prend acte de la décision du gouvernement. Elle conteste l’efficacité de la mesure, puisque, selon elle, ce n’est pas d’une offre insuffisante de financement dont souffre le logement social, mais d’une offre insuffisante de logements sociaux eux-mêmes, faute de terrains et/ou de volonté politique locale. D’autre part, elle soutient que « l’économie souffre d'une faiblesse structurelle de l'épargne longue », alors même que le relèvement des plafonds encourage la constitution d’une épargne à court terme. Enfin, elle souligne que la centralisation d’une fraction de 65% auprès de la Caisse des dépôts pèse d’autant plus que la réglementation prudentielle de Bâle III est plus exigeante pour la prévention du risque d’illiquidité. On reviendra sur le premier point par la suite, qui n’est pas une préoccupation propre aux banques. Attardons nous un peu sur les deux autres arguments.

S’agissant de l’insuffisance structurelle de l’épargne longue, il semble frappé au coin du bon sens. Cependant, on peut rétorquer qu’une des raisons même d’existence des banques est leur rôle de transformation des engagements longs qu’elles détiennent à leur actif (les crédits qu’elles octroient, les titres qu’elles possèdent, les participations qu’elles prennent…) en instruments liquides à court terme qu’elles inscrivent à leur passif. Insistons: la transformation consiste bien à prendre des engagements longs pour permettre aux créanciers des banques (les déposants) de bénéficier de liquidité. Dit autrement, s’il est nécessaire que les entreprises puissent se financer à long terme (car le rendement de leurs investissements n’est observable qu’à long terme par exemple), cela ne signifie pas que les épargnants soient contraints de placer à long terme (ce que semble ignorer Valérie Pécresse, mais après tout elle n’a jamais eu de responsabilité gouvernementale en la matière…). Les épargnants, au moins une fraction d’entre eux, ont une préférence pour la liquidité. On peut certes les encourager à épargner à long terme, par des mesures fiscales par exemple. Mais si les banques font leur travail, ce pourquoi elles sont rémunérées, alors laissons les épargnants épargner à l’échéance qu’ils souhaitent : c’est le niveau de rémunération de l’épargne, ajusté pour le risque, qui déterminera la structure de l’épargne des ménages entre produits de court terme et de long terme. A ce stade, les banques sont fondées à rétorquer que, précisément, les Livrets A et les LDD introduisent une distorsion dans l’allocation des ressources, puisque les banques n’ont pas la possibilité de fixer le taux d’intérêt qu’elles souhaitent (le taux est réglementé). Et donc que leur activité de transformation est contrainte, puisque la réglementation des taux créditeurs pèse sur la marge ; en effet, pour un produit quasiment aussi liquide qu’un compte courant, la rémunération est de 2,25%, alors que les comptes courants ne sont en général pas rémunérés (même si la rémunération est possible, dans les faits, elle est nulle si le client n’a pas de pouvoir de négociation). Mais le contre-argument à apporter est que rien n’oblige les banques à proposer ces livrets à taux réglementés ! Elles se sont battues pour le faire, mais si, in fine, cela étrangle leur marge, qu’elles y renoncent, et proposent leur propre livret (mais dont les intérêts seront soumis aux prélèvements fiscaux et sociaux). Si elles ne le font pas, c’est que l’arbitrage réglementaire et fiscal n’est pas favorable à cette dernière solution. Et qu’en outre, les livrets d’épargne réglementée sont des bons produits d’appel pour entrer en relation bancaire (plus un client est équipé en produits, plus il est captif, et plus il est « profitable » à long terme).

S’agissant de l’argument prudentiel, c’est en définitive celui qu’il faut prendre le plus au sérieux. Les banquiers sont fondés à craindre que les déposants actuellement au plafond des Livrets A et des LDD ne retirent leurs dépôts sur des livrets ordinaires, pour les transférer sur les Livrets A et LDD. Comme 65 % de cette collecte sort des bilans bancaires, les banques craignent une contraction corrélative de leur activité de crédit, ou une nécessité de trouver du refinancement alternatif sur les marchés à un coût nécessairement plus élevé.

Quels gains pour le logement social ?

Les sommes affectées au fonds d’épargne géré par la Caisse des dépôts ont pour vocation principale de financer le logement social et la politique de la ville, ainsi que d’autres missions d’intérêt général (financement d’infrastructures de transport, d’hôpitaux, d’immobilier universitaire notamment). L’année 2011 a marqué un record historique, avec un volume de nouveaux prêts distribués de 22 Md€, pour un encours total de prêts de 133 Md€. 

Les prêts nouveaux au logement social et à la politique de la ville se sont maintenus à un niveau élevé (14,8 Md€), quoiqu’en léger repli par rapport à 2010. Ce repli s’explique moins, selon le rapport annuel de l’observatoire de l’épargne réglementée,  par une réduction de l’effort de construction des bailleurs sociaux, que par l’allongement des délais de mobilisation des fonds d’épargne par les bailleurs, une fois leurs agréments obtenus.  Avec 12,7 Md€ de prêts directs destinés au logement social, ce sont environ 120 000 logements construits, ou acquis par les bailleurs sociaux. Par ailleurs, l’enveloppe de 1,2 Md€ destinée à la réhabilitation thermique des logements sociaux a été entièrement consommée. Enfin, les prêts en faveur de la politique de la ville se sont élevés à 2 Md€, pour financer des opérations de rénovation urbaine, et pallier les déficits de financement des collectivités territoriales.

L’association Droit Au Logement (DAL) déplore que l’engagement électoral de doubler le plafond du Livret A n’ait pas été respecté. Contre l’argument d’excès d’offre de financement du logement social par rapport à la demande, le DAL oppose qu’il existe des friches urbaines autour des grandes agglomérations, un potentiel foncier appartenant à l’État, et la possibilité pour les organismes HLM d’acquérir des immeubles pour les transformer en logements sociaux. C’est probablement dans ces dernières opérations, ainsi que dans les opérations de réhabilitation, que se situent les marges d’activité. Si on confronte l’objectif présidentiel (construction de 150 000 logements sociaux par an pendant le quinquennat) à la réalisation de 2011 (120 000 logements construits ou acquis), on note que la contrainte de financement n’est pas exorbitante. De même, le Rapport annuel de l’Observatoire de l’épargne réglementée (2011, publié avant l’annonce gouvernementale du relèvement des plafonds) prévoit que le fonds d’épargne financera sur la période 2012-2016, l’acquisition ou la construction de 500 000 logements, et la réalisation de 900 000 opérations de réhabilitation.  De ce point de vue, la hausse des plafonds des livrets, à fiscalité inchangée, ne paraît pas la mesure la plus impérative.

Quels gains pour les entreprises ?

Les entreprises, notamment les PME, sont susceptibles de bénéficier du relèvement des plafonds des Livrets A et des LDD via deux canaux.

D’une part, le financement du logement social et de la politique de la ville ne sont pas les seules missions d’intérêt général du fonds d’épargne. «[…] les pouvoirs publics ont la possibilité, lorsque  la liquidité du fonds le permet et si une défaillance de marché le justifie, d’ouvrir ponctuellement des enveloppes de prêts en appui à des politiques publiques ciblées » (Rapport annuel de l’Observatoire de l’épargne réglementée, 2011). En 2011, le fonds d’épargne a ainsi pris le relai du secteur bancaire défaillant pour financer les collectivités locales et les établissements publics de santé (3,5 Md€). Il a financé des infrastructures ferroviaires, maritimes, universitaires et de transport urbain (4,3 Md€). S’agissant du soutien aux entreprises, le fonds d’épargne a octroyé des prêts nouveaux au groupe OSEO pour qu’il finance les PME et est intervenu dans le financement du dispositif d’aide à la création d’entreprises par des chômeurs ou des bénéficiaires de minima sociaux, pour une enveloppe totale de 1,8 Md€. 

Le deuxième canal de financement provient des « encours décentralisés », c’est-à-dire de la part de l’épargne collectée sur Livrets A et LDD et conservée par les réseaux bancaires  dans leur bilan. Cette part, au maximum égale à 35 %, a atteint 100 Md€ fin 2011. Les banques sont tenues d’utiliser cette épargne décentralisée pour financer les PME. Malgré les difficultés pour la Banque de France de recenser précisément l’activité de prêt aux PME (notamment parce que certaines PME sont des filiales de grands groupes), l’encours des prêts octroyés par les établissements collecteurs de dépôts sur Livrets A et LDD s’est élevé à 255 Md€ fin 2011, pour un flux de crédits nouveaux de 90 Md€. On constate donc que les banques respectent largement leurs obligations d’emploi des fonds collectés : elles ont accordé 255 Md€ de crédits pour 100 Md€ d’épargne collectée, soit un coefficient d’emploi de 255% pour une obligation légale de 80%. Par ailleurs, les banques sont tenues de consacrer au moins 75 % de l’augmentation des sommes collectées à des crédits nouveaux ; or en 2011, les crédits nouveaux se sont élevés à 90 Md€ et la collecte nouvelle décentralisée à 9 Md€, soit un pourcentage d’engagement très supérieur (1 000 %) aux 75 % exigés.

On notera que le second canal est beaucoup plus puissant que le premier : le financement nouveau des PME via OSEO ne représente qu’un dixième du financement bancaire, qui ne semble donc pas contraint par les plafonds des livrets d’épargne réglementée. Sur ce segment des PME, on peut estimer que les marges de manœuvre sont importantes, et que le relèvement des plafonds pourrait être salutaire pour le financement des PME. Mais là encore, est-ce le canal le plus approprié ? La création d’une banque publique de financement annoncée pour les semaines prochaines n’a-t-elle pas vocation à changer la donne des circuits publics de financement des PME ?

Edit : 10 septembre 2012, 10h30. Voir les (excellents) commentaires de Mathieu Perona sur le présent billet.