Interview fantôme sur les retraites, deuxième épisode 11 ans plus tard

Il y a 11 ans, j'avais été interviewée pour un entretien qui n'est jamais paru (en me relisant, je note que je n'ai pas beaucoup varié dans mes opinions). Mardi 11 août 2026 à 17h05, je reçois un SMS d'un journaliste que je ne connais pas : "Nous réalisons un sujet sur la désindexation des retraites. Pourriez-vous me rappeler ? Merci d'avance :)".

Je me dis que tous les sachants sont en vacances et qu'on fait appel en désespoir de cause au banc des remplaçants de l'équipe vétéran. Je finis de rédiger le paragraphe d'un article sur lequel je travaille en ce moment, je réfléchis à un argumentaire sur la désindexation des pensions, je le mets en forme, je demande à Claude ce qu'il en pense... et à 17h45 je rappelle le journaliste. Qui me dit que c'est gentil de le rappeler, mais qu'entre temps, il a eu "une de vos collègues, enfin je ne sais pas si c'est une collègue, mais elle a accepté... Mais si jamais j'ai besoin un jour d'avoir des informations sur les retraites, vous vous sentez assez à l'aise sur le sujet des retraites ? Je peux vous contacter ?". "Oui, bien sûr, les retraites, c'est assez dans mes cordes..."

Bref, voici ce que je pense de la désindexation des pensions, la presse s'étant fait l'écho d'une possible désindexation ciblée des pensions dans le cadre de la préparation du budget 2027.

La désindexation n'est pas une mesure inédite

La désindexation n'est pas une mesure inédite. Elle a été pratiquée par le passé au régime général, et plus récemment, elle a été programmée à l'Agirc-Arrco, pour les pensions complémentaires des salariés du secteur privé, dans le cadre de l'accord national interprofessionnel du 5 octobre 2023 : 

"Par exception à l'application de l'article 27 de l'ANI du 17 novembre 2017, durant la période restant à couvrir par le présent accord (2024, 2025 et 2026), la valeur de service du point évolue au 1er novembre de chaque année comme les prix à la consommation hors tabac estimée pour l'année en cours moins un facteur de soutenabilité de 0,40 point.

En aucun cas pendant cette période, la valeur de service du point ne peut diminuer en valeur absolue."

Faute d'accord le 17 octobre 2025, l'Agirc-Arrco a acté l'absence d'indexation des pensions pour l'année 2026. Notons que la revalorisation des pensions n'a pas la même nature juridique dans les régimes complémentaires et dans le régime de base. A l'Agirc-Arrco, l'indexation est un paramètre de pilotage négocié entre partenaires sociaux dans un régime en points. Au régime général, elle est une règle légale (L.161-25 CSS) adossée à un engagement de l'État.

La désindexation des pensions au régime général s'inscrit dans un contrat social

L'indexation des pensions sur les prix n'est pas un paramètre technique parmi d'autres, elle relève d'un contrat intertemporel. Le cotisant a validé ses droits contre la promesse implicite du maintien du pouvoir d'achat. Rompre cette promesse, ce n'est pas ajuster un paramètre, c'est modifier rétroactivement les termes du contrat pour des retraités qui n'ont plus aucun levier d'adaptation (ni durée de carrière, ni épargne à reconstituer). Et rompre cette promesse aujourd'hui, c'est saper la confiance dans le système de retraite par répartition, comme le montrent différents sondages, notamment celui du Cercle des épargnants. 

Source : Cercle des épargnants, 2026

Notons que les plus jeunes ne sont pas les plus inquiets sur l'avenir du système de retraite, même si la confiance s'est érodée de 12 points pour les moins de 35 ans, passant à 28 % de confiants en 2026, contre 40 % en 2025.

Le Conseil constitutionnel veille aux modalités de la désindexation

La décision du Conseil constitutionnel 2018-776 DC du 21 décembre 2018 a censuré, non la sous-indexation en tant que telle mais le fait qu'une Loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2019 prétende programmer la sous-indexation de 2020. Le motif est d'ordre organique : l'année 2020 n'étant pas couverte par la LFSS 2019, et ces dispositions ne présentant pas un caractère permanent au sens de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, la sous-indexation ne pouvait être décidée par anticipation pour l'année suivante.

"Les dispositions contestées prévoient l'application de la dérogation pour l'année 2020, laquelle ne relève pas de la loi de financement. Dès lors, et malgré la circonstance qu'elles auraient un effet sur la base de revalorisation des prestations sociales dues au titre des années ultérieures, ces dispositions ne présentent pas un caractère permanent au sens du 2 ° du C du paragraphe V de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale. Par conséquent, les mots « et 2020 » figurant au premier alinéa de l'article 68, qui ne trouvent pas leur place dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019, sont contraires à la Constitution."

Autrement dit, la contrainte n'est pas « la sous-indexation doit rester temporaire » au sens d'une protection de fond des retraités, mais c'est « une LFSS ne peut engager que son propre exercice ». La conséquence pratique est néanmoins que le gouvernement ne peut pas verrouiller un sentier pluriannuel de désindexation en une seule loi ; il doit revenir devant le Parlement chaque année.

Quid d'une désindexation partielle, ciblée sur les catégories de retraités les plus aisés ?

Est-il défendable, au nom de l'équité horizontale, de désindexer les pensions de base des retraités les plus aisés, par exemple ceux qui acquittent la contribution sociale généralisée (CSG) au taux plein sur leurs pensions (8,3 %, contre 9,2 % sur les salaires, quel que soit leur montant) ? Cette différenciation est elle-même sous surveillance constitutionnelle. Le Comité de suivi des retraites le rappelle dans son avis de 2026 :

"Quant à une éventuelle indexation « différenciée » préservant les petites pensions, le CSR rappelle, comme dans son avis 2025, que si elle peut être envisageable ponctuellement, elle ne saurait, pour des raisons juridiques et consubstantielles à un système de retraite contributif, constituer une option récurrente ou structurelle."

Le Conseil constitutionnel a validé une différenciation en 2014 puis de nouveau en 2019 :

En 2014 : "17. Considérant qu'en réservant la revalorisation annuelle des pensions de retraite servies par les régimes de base aux seuls pensionnés qui perçoivent des pensions de retraite inférieures à un seuil, le législateur a entendu préserver les faibles pensions de retraite ; qu'à cette fin, il a retenu l'ensemble des revenus de pension pour l'application d'un dispositif de revalorisation des seules pensions servies par les régimes obligatoires de base de sécurité sociale ; que cette mesure ne s'applique qu'à la seule revalorisation au titre de l'année 2014 ; qu'elle est d'une ampleur maximale de 7 euros par mois par pensionné intéressé ; que, dès lors, l'article 9 ne crée pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ; que, par suite, les dispositions de l'article 9 doivent être déclarées conformes à la Constitution."

En 2019 : "67. Il résulte de tout ce qui précède que, compte tenu de son caractère exceptionnel et limité, le dispositif de revalorisation différentielle contesté repose sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l'objet de la loi et ne crée pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques. Le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques doit donc être écarté. Dans la mesure où le principe d'égalité devant la loi n'oblige pas à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes, il en va de même du grief tiré de la méconnaissance de ce principe."

Quitte à différencier les retraités selon leur niveau de vie, autant le faire avec la fiscalité 

Si l'objectif réel est de faire contribuer les retraités au redressement des comptes publics, la désindexation est un mauvais outil pour y parvenir. En effet, la sous-indexation induit un effet de cliquet : un point de sous-indexation ne se rattrape jamais, il déforme la base de calcul de façon permanente et cumulative. C'est une amputation silencieuse et définitive, qui frappe d'autant plus les pensions les plus anciennes et les retraités les plus âgés. 

La fiscalité opère un prélèvement d'exercice, réversible. A la différence de l'impôt voté, visible, débattu, la désindexation est une érosion invisible qui échappe au contrôle démocratique année après année. La fiscalité (CSG, impôt sur le revenu (IR), ou contribution ciblée) est assise sur le revenu fiscal de référence, donc sur le niveau de vie réel (y compris les autres revenus du foyer fiscal) alors que la désindexation ne concerne que la pension. Un alignement de la CSG des retraités et/ou la suppression de l'abattement de 10 % au titre impôt sur le revenu pourraient être envisagées dans le cadre du débat budgétaire. 

Plus précisément, si on devait aligner les taux de CSG, il conviendrait de tenir compte également des autres prélèvements socio-fiscaux qui pèsent sur les actifs et les retraités. Sur le salaire, la CSG d'activité est de 9,2 % (taux uniforme, non modulé par le revenu). Sur la pension, le taux plein est de 8,3 %. La contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie (CASA) fixée à 0,3 %, ne frappe que les pensions, et uniquement lorsque la CSG est au taux de 8,3 % ou de 6,6 %. La CRDS (0,5 %) s'applique identiquement aux salaires et aux pensions. Les prélèvements fisco-sociaux sur les salaires sont donc de 9,2 + 0,5 = 9,7 %, alors que les prélèvements sur les pensions (en haut de barème) sont de 8,3 + 0,5 + 0,3 = 9,1 %, soit un écart de 0,6 %. Il convient également de tenir compte de la déductibilité des prélèvements à l'IR : la CRDS et la CASA sont non déductibles, tandis que la part non déductible de la CSG est identique sur les salaires (9,2-6,8) et sur les plus hautes pensions (8,3-5,9).

Si on considère que le régime général a été trop généreux par le passé, et a cristallisé un niveau de vie relatif des retraités trop élevé par rapport aux actifs, c'est via la fiscalité qu'il faut le corriger. La fiscalité l'atteint directement, la désindexation seulement par approximation.