Mon avis sur l'avis

 Avertissement : j’ai été (éphémèrement) membre du Comité de suivi des retraites entre août 2023 et juillet 2024

Le Comité de suivi des retraites a publié jeudi 9 juillet 2026 son treizième avis, millésime 2026. Sans surprise, l’avis de 2026 reprend le message principal de l’avis de 2025 : les perspectives financières du système de retraite sont préoccupantes, et le CSR réitère sa recommandation tendant à sous-indexer la revalorisation des pensions de retraite à hauteur de 2 points au moins au total jusqu’en 2030.

Dans ce billet, je reviens sur les points communs entre les avis de 2025 et 2026, puis je pointe les différences, notamment le glissement de posture du CSR, qui consacre la partie la plus dense à élaborer une doctrine de gouvernance, ce qui n’entre pas dans les missions que la loi de 2014 assigne au CSR. Pour un aperçu des points essentiels sur l’avis, on peut se reporter à l’article rédigé par Bertrand Bissuel, paru le 10 juillet 2026 dans Le Monde.

Un avis 2026 dans le droit fil de l’avis 2025

Comme les avis antérieurs, le paragraphe liminaire reprend à l’identique le contexte de l’avis (loi du 20 janvier 2014 créant le CSR, sa composition, ses missions, la date de remise de l’avis) « indiquant si le système de retraite s’éloigne significativement de ses objectifs et formulant, le cas échéant, des recommandations destinées à garantir le respect de ces objectifs. » 

Le CSR reprend également le raisonnement sur les ressources : la baisse projetée des ressources masque des effets de composition entre les régimes publics et privés, et provient de conventions comptables (le CSR rappelle qu’il n’existe pas de déficit caché des régimes publics). Il prolonge l’avis de 2025 sur l’amélioration à apporter à la présentation des ressources, et des soldes des différents régimes, en demandant « que le COR soit saisi d’un travail de réflexion sur la rénovation des règles de calcul de la compensation démographique. »

Également, la synthèse de l’avis de 2026 reprend les termes de la synthèse de 2025, sur le fait que le « débat sur l’équilibre du système de retraite ne peut pas s’abstraire du contexte plus large des finances publiques. Ces deux dimensions doivent être articulées et non opposées. En particulier, l’augmentation du taux d’emploi a un impact positif sur l’économie et donc sur les recettes publiques, avec un effet retour pour le système de retraite. »

Sur les leviers de pilotage et la contribution des retraités à l’équilibre du système de retraite, l’avis de 2026 reprend le triptyque mentionné dans l’avis de 2025 : sous-indexation des pensions ; harmonisation des taux de CSG ; suppression de l’abattement de 10 % au titre d l’impôt sur le revenu. L’indexation différenciée selon le niveau de pension reste jugée envisageable ponctuellement, mais pas de manière structurelle, avec une inflexion de motivation : en 2025 « pour des raisons juridiques » (jurisprudence constitutionnelle) ; en 2026 s’ajoute un fondement doctrinal, « consubstantielles à un système de retraite contributif ». Comme en 2025, l’avis de 2026 écarte le levier des cotisations, puisque son utilisation conduirait à dépasser le plafond de 28 % fixé par le décret du 20 juin 2014.

Les points de rupture de l’avis de 2026

Tout d’abord, le contexte institutionnel est différent. En 2025, le nouveau CSR a été installé le 27 mai, ce qui n’a laissé au Comité que quelques jours pour élaborer son avis, de 53 pages au total. En 2026, le CSR a pu travailler pendant une année complète, ce qui lui a permis d’étoffer sa doctrine et de procéder à des auditions plus nombreuses d’experts (l’avis fait désormais 68 pages).

L’avis de 2026 s’ouvre par une section dédiée à la (non) suite donnée à son avis de 2025. Le CSR rappelle que le Gouvernement a tenu compte de sa recommandation de sous-revalorisation des pensions, mais que la mesure n’a pas été adoptée par le Parlement.

S’agissant des perspectives financières, l’avis de 2026 a pris acte de la révision des projections démographiques de l’Insee utilisées par le Conseil d’orientation des retraites (COR) pour ses propres projections. Les commentaires de l’avis de 2026 ont été modifiés en accord, avec un durcissement du diagnostic sur les soldes financiers ; situation « préoccupante d’ici 2045 et alarmante à plus long-terme ».

Quant aux indicateurs d’adéquation, la substance analytique de 2025 est conservée, mais l’avis de 2026 est beaucoup plus étoffé, suite aux demandes formulées en 2025. Un point significativement différent est le diagnostic que la pension brute rapportée au Smic net, pour un salarié effectuant une carrière complète au Smic, franchirait le plancher de 85 % assigné par la loi, pour les générations nées à partir de 1995. L’explication réside dans l’absence de filet de sécurité dans le régime complémentaire Agirc-Arrco, qui ne dispose pas d’un mécanisme d’indexation analogue à celui qui existe dans le régime général pour le minimum contributif. S’agissant de l’indicateur de durée de retraite, le CSR se prononce pour une modification de la définition réglementaire de l’indicateur, avec le passage d’un indicateur en valeur absolue (nombre d’années passées à la retraite) vers un indicateur en valeur relative (proportion de la vie totale passée à la retraite). S’agissant du niveau de pension des retraités les moins aisés, le CSR opère un revirement : alors qu’en 2025, il n’appelait pas de remarque spécifique, le CSR relève une incohérence de sa construction et appelle à une reformulation, voire une suppression en raison de sa redondance avec le seuil défini pour une carrière au Smic.

Notons enfin la disparition d’une section entière de l’avis de 2025, consacrée à la capitalisation. La capitalisation n’est mentionnée que dans l’annexe dévolue à la restitution des travaux du jury citoyen.

Le CSR s’émancipe des objectifs qui lui sont assignés par la loi et le décret

L’avis de 2026 déborde assez largement le rôle que la loi de 2014 assigne au CSR. Sa mission se limite à identifier si le système s'éloigne « de façon significative » de ses quatre objectifs, à recommander le cas échéant des mesures correctrices dans une boîte à outils fermée (durée d'assurance, transferts du Fonds de Réserve pour les Retraites, niveau des cotisations plafonné à 28 %, affectation d'autres ressources, mesures positives), et à consulter le jury citoyen. C’est un mécanisme d’alerte sur indicateurs, pas un bureau d’architecture institutionnelle. Or l’avis 2026 consacre sa partie la plus dense (partie 6) à une architecture de gouvernance : règle d'or constitutionnelle ou organique, coefficient de soutenabilité automatique, trajectoire d’âge votée, comité d’alerte, modalités de délégation à la Cnav. On quitte le diagnostic pour l’ingénierie de réforme.

Le CSR a-t-il vocation à proposer de nouveaux indicateurs ?

Formellement, non : les indicateurs sont fixés par les textes (art. D. 114-4), et le CSR le reconnaît explicitement en présentant ses développements comme des « suggestions à l'intention des pouvoirs publics ». La posture est juridiquement correcte : il ne s'arroge pas le pouvoir de redéfinir ses propres instruments, il en signale les limites, ce qui relève de l’esprit d’un organe de suivi. Le point plus délicat n’est pas le principe de la suggestion, mais le choix des indicateurs suggérés. Ajouter un cas-type de cadre est cohérent avec le suivi existant ; ajouter un taux d’emploi des seniors l’est beaucoup moins, car ce n'est pas un produit du système de retraite au sens des quatre objectifs de l'article L. 111-2-1, mais une variable de marché du travail. Cet ajout est révélateur : il élargit le périmètre analytique du CSR vers la politique de l’emploi. Sous couvert d’améliorer la cohérence des indicateurs, le CSR importe dans son tableau de bord le levier qu’il a par ailleurs décidé de privilégier.

Pourquoi le CSR propose-t-il une règle d'or ?

Le CSR propose une règle d’or d’équilibrage financier tout en prenant soin de préciser que le choix de gouvernance « relève d'un choix politique ». Mais les motivations réelles méritent d'être précisées. La première est un aveu d’impuissance institutionnelle : l’avis constate qu’on est passé d’un système à l’équilibre dans le scénario médian de 2016 à une trajectoire de plus en plus dégradée (-2,4 % du PIB en 2070 contre -1,4 % au rapport 2025), malgré l’existence du CSR et de son rôle d’alerte. La liste des outils qui « n'ont pas suffi » (Cades, projections du COR, alerte du CSR, loi de programmation des finances publiques) est en réalité un constat d’échec de sa propre fonction. La règle d’or est donc la réponse d’un comité dont les recommandations molles ne mordent pas : inscrire l’objectif de pérennité (objectif n° 4) dans une norme supra-législative assortie d’un déclenchement automatique, c’est explicitement la logique Agirc-Arrco, que l’annexe 2 s’emploie à sécuriser juridiquement.

On ne peut s’empêcher de relever l’asymétrie de traitement des quatre objectifs. Le CSR propose un mécanisme dur et automatique pour le seul objectif financier, tandis que les trois objectifs sociaux (adéquation, équité, niveau de vie) sont renvoyés à des cibles chiffrées qui n’existent pas et qu’il refuse de fixer lui-même. On peut aussi noter une dimension auto-référentielle : le « comité d’alerte vérifiant chaque année le respect de la règle d'or » ressemble fort à une version musclée du CSR lui-même. La défense recevable est que la loi de 2023 lui commande une évaluation de la réforme à l’horizon 2040 avant octobre 2027 : la partie 6 peut se lire comme un galop d’essai de ce rapport statutaire. Mais l’évaluation d’une réforme n’emporte pas mandat pour dessiner une règle d’or constitutionnelle et un schéma de délégation à la Cnav.

Le CSR endosse-t-il la « doctrine Marette » ?

Peut-on déceler dans la proposition d’une « règle d’or » la voix de Jean-Jacques Marette, personnalité qualifiée du COR et auditionné à ce titre par le CSR (voir liste des personnalités rencontrées p. 67) ? Directeur général de l'Arrco dès 1997, puis du GIE Agirc-Arrco issu de la fusion, il incarne la doctrine de la soutenabilité financière et du pilotage par le solde : coefficient de soutenabilité, pilotage stratégique vs. tactique à horizons distincts, règle de réserves... autant d’outils dont il a équipé les organismes qu’il a dirigés.

Jean-Jacques Marette a été un défenseur du régime universel par points dès 2017, et Édouard Philippe l’avait choisi début 2020 pour animer la « conférence d’équilibre et de financement des retraites ». C’est lui que François Bayrou a désigné en janvier 2025 pour animer la Délégation paritaire permanente (DPP) du premier semestre 2025, l’autre source citée dans l’avis du CSR. Les deux épisodes institutionnels sur lesquels l’avis s’appuie pour légitimer sa règle d’or et sa réflexion sur la délégation aux partenaires sociaux (le SUR de 2020 et la DPP de 2025) ont été pilotés par Jean-Jacques Marette.

Ceci étant, il convient de ne pas négliger la convergence de vues avec le président du CSR, Franck von Lennep, conseiller chef du pôle santé et protection sociale au cabinet du premier ministre Edouard Philippe (2017-2020) et directeur de la sécurité sociale (2020-2024). La règle d’or de l’avis 2026 est le noyau financier du SUR dont Franck von Lennep a été un concepteur.

Enfin, Jean-Luc Matt, membre du CSR et anciennement sous-directeur des retraites et de la protection sociale complémentaire à la Direction de la sécurité sociale (DSS) de 2018 à 2021 complète, sur le plan juridique, l’élaboration de la doctrine.  L'annexe 2 porte la marque de son expertise : analyse de la répartition des compétences entre la loi et le règlement en matière de retraite ; analyse des conditions de délégation aux partenaires sociaux d’un pouvoir réglementaire avec, à l’appui, examen de la jurisprudence ; modalités du portage juridique d’une réforme des retraites, avec référence explicite au SUR.

Les avis de 2026 et 2025 mettent-ils plus l’accent sur l'équilibrage par rapport aux avis antérieurs ?

Oui, structurellement, et c’est une intensification récente. L’avis est pondéré vers l’objectif n° 4 : trajectoire financière (parties 2, 3), équilibrage (partie 5), pilotage et gouvernance (partie 6). Sa seule recommandation formelle (sous-indexer d’au moins 2 points les pensions d’ici 2030) est une mesure qui pèse intégralement sur le pouvoir d'achat des retraités, donc au débit de l’objectif n° 3. Le mouvement s’est amorcé en 2025 (recommandation initiale de sous-indexation) et l’avis 2026 la réitère, en y ajoutant tout l’appareil de gouvernance.

Plusieurs facteurs expliquent ce prisme financier. D’abord, la dégradation est réelle et exogène (nouvelles hypothèses démographiques), donc l’attention accrue à la soutenabilité est fondée. Ensuite, la boîte à outils enferme le CSR : il ne peut pas recommander de hausse de cotisation (le plafond de 28 % est atteint), il ne doit pas faire passer le taux de remplacement du cas-type sous les deux tiers, et les mesures d’âge et de durée d’assurance sont « en cours de montée en charge ». Par élimination, la sous-indexation des pensions liquidées est le seul levier substantiel qui échappe aux deux garde-fous explicites (elle ne touche pas le taux de remplacement, mesuré à la liquidation). Le tropisme « contribution des retraités » est donc en partie induit par la mission légale du CSR, pas nécessairement par une préférence idéologique.

En définitive, l’avis se lit comme un document de plaidoyer pour un programme (âge + règle d'or + sous-indexation) davantage que comme un rapport de suivi équilibrant ses quatre objectifs, et il porte un jugement de valeur intergénérationnel assez tranché (niveau de vie relatif « élevé » en comparaison européenne, épargne des retraités en hausse) sans les cibles qu’il exige pourtant partout ailleurs avant de conclure.

Le silence sur la capitalisation

L’absence de référence à la capitalisation s'explique d'abord par le périmètre : le mandat, les quatre objectifs et les indicateurs issus de l'article D. 114-4 sont tous définis sur le système obligatoire par répartition. La capitalisation, individuelle ou collective, est hors champ de ce que le CSR surveille, et hors de sa boîte à outils de recommandation (hormis les transferts du fonds de réserve des retraites). Ensuite, l’horizon opérationnel de l’avis est 2030 : or la capitalisation ne rapporte rien à cette échéance (et, en phase de transition, peut dégrader le solde de répartition par détournement de cotisations).

Le silence n’en est pas moins un choix, puisque l’avis de 2025 consacrait une section entière (§3.4) à la capitalisation. En 2026, le jury citoyen (avis du 29 juin, annexe 1) a explicitement fait « part de l'intérêt d'un recours accru à des mécanismes de capitalisation » et d’un besoin massif d'information des assurés. La loi dispose que le CSR reçoit « le contenu des discussions » du jury, et le CSR en a rendu compte, sans l’intégrer dans son avis. Il relaie en revanche le diptyque « redressement du taux d’emploi/levier de l’âge » du jury. Cette sélectivité dans la reprise de la parole citoyenne intrigue.

L’avis du CSR s’appuie-t-il sur des références académiques ?

Si l’on s’en tient aux personnes auditionnées, l'annexe 4 de l'avis de 2026 listant la liste des personnes rencontrées est un huis clos institutionnel : COR, DSS, Direction du budget, Insee, Direction générale du Trésor, Cnav. Aucun économiste chercheur extérieur, aucun institut de recherche (IPP, OFCE, IRES, centre de recherche universitaire) entendu comme tel, aucun juriste malgré une annexe entièrement consacrée au droit constitutionnel de la délégation. Les seuls experts-chercheurs de la liste (Gilbert Cette et Patrick Aubert) y figurent au titre du COR, pas comme experts indépendants.

Ceci contraste avec les avis antérieurs formulés sous la présidence de Didier Blanchet. En se limitant aux millésimes 2024, 2023 et 2022, on note une plus grande proportion de personnalités auditionnées appartenant au milieu académique au sens large : chercheurs de l’Insee, de la DREES, de France Stratégie, de l’IPP, de l’Ined, de l’OCDE, du CNAM/CEET, d’universités.

L’avis de 2026 est malgré tout étayé par des références à la recherche académique, plus que celui de 2025, mais canalisées par les écoles IPP (Aubert, Bozio-Breda-Grenet-Guillouzouic) et CEPR (Seibold). Les voix plus orthogonales à la doctrine défendue dans l’avis ne sont ni entendues ni citées.

On a pu reprocher aux avis du CSR sous la présidence de Yannick Moreau (avis 2014, 2015, 2016) leur défaut de recommandation formelle : « Au regard de l’analyse des indicateurs de suivi de notre système de retraites, le comité estime que la situation et les perspectives du système de retraites ne s’éloignent pas de façon significative des objectifs définis par la loi. Il ne formule pas de recommandations pour l’année en cours. » L’avis de 2017 introduit une première recommandation, sans caractère directif : « C’est pourquoi, le comité est conduit, en vertu des dispositions du décret du 20 juin 201478, à recommander au Gouvernement de prendre les mesures nécessaires, afin de ramener le système sur une trajectoire d’équilibre. Cependant, le comité ne fait pas de recommandation précise sur le calendrier qui dépend de divers arbitrages qui reviennent au Gouvernement. » L’avis de 2018, intervenant dans le contexte de la réforme SUR, précise « le comité ne formule pas de nouvelle recommandation mais maintient sa recommandation de l’an passé. La trajectoire financière, marquée par une dégradation des soldes entre les années 2020 et 2030, devra faire l’objet d’une attention particulière mais ne devra pas négliger les objectifs de solidarité. »

Avec la présidence de Didier Blanchet (la composition du comité ayant été conservée, à une personne près), l’avis de 2019 reprend les mêmes conclusions, sans recommandation formelle : « comme dans son cinquième avis rendu en juillet 2018, le comité ne formule pas de nouvelle recommandation mais maintient celle de 2017. » L’avis de 2020 intervient dans un contexte très particulier (choc Covid, avis rendu en décembre) et ne donne aucune recommandation formelle, mais souligne : « Ce sont donc deux chantiers qui sont ouverts pour les années qui viennent : à la fois l’effacement des déséquilibres induits par la crise ou préexistants à celle-ci, et la relance d’un processus d’harmonisation des règles. » Les avis de 2021 et 2022 ne formulent pas non plus de recommandation au sens de la loi de 2014, mais suggèrent un certain nombre de pistes de réforme, ainsi que des améliorations techniques pour les projections du COR et les calculs d’indicateurs. L’avis de 2023 est naturellement prudent puisqu’une réforme vient d’être adoptée. L’avis de 2024 qui marque la fin de la présidence de Didier Blanchet note que « quels que pourront être ces effets globaux de la dernière réforme, le message de cette année est que, pour ce qui est du système de retraite, les déficits subsistent et, en application de la loi de 2014, le Comité est tenu d’alerter sur cette persistance, et de recommander que des réponses y soient apportées. » et conclut : « Pouvoir davantage s’appuyer sur les outils des administrations ou d’équipes de recherche sera particulièrement nécessaire s’il est confirmé qu’il doit procéder, d’ici 2027, au bilan d’ensemble de la réforme conduite en 2023. ».

Comité de suivi ou comité de programme ?

En treize ans, le CSR a glissé du silence prudent de l’ère Moreau à l'architecture de réforme de l’avis 2026. Ce basculement n’est pas qu'affaire de conjoncture financière : il porte la signature d’un réseau qui réactive, sous le nom de « règle d’or », le noyau du système universel de retraite. À mesure que le comité s’est refermé sur l'appareil d’État et sur une doctrine de confirmation, il a cessé d’être le veilleur que la loi de 2014 avait institué pour devenir le porte-voix d’un programme.