Le relèvement du plafond du Livret A (et du LDD), une bonne idée ? (dernière partie)

A quelques jours de la publication prévue du décret relatif au relèvement des plafonds des Livrets A et des LDD, Gizmo achève cette saga de rentrée en examinant le bilan coût-bénéfice de la mesure. S’il est évident qu’à fiscalité inchangée le relèvement du plafond engendrera un manque à gagner pour l’État, le bilan n’est pas que négatif pour les pouvoirs publics. En effet, l’État étant actionnaire de la Caisse des dépôts, elle-même gestionnaire du fonds d’épargne, un (maigre) bénéfice financier peut être retiré. Au-delà, comme le fonds d’épargne ne reprête pas la totalité de l’épargne collectée, il absorbe une partie de la dette publique.

 

Quel manque à gagner pour les finances publiques ?

Dans son rapport L'État et le financement de l'économie publié en juillet 2012 [donc rédigé antérieurement à l’annonce du Gouvernement], la Cour des comptes soutient : « En tout état de cause, le doublement du plafond du livret A et du livret de développement durable devrait, dans le souci de préserver le financement de la protection sociale, conduire à soumettre aux prélèvements sociaux tous les revenus tirés des dépôts pour leur partie supérieure aux plafonds actuels des livrets. » On sait que le Gouvernement n’a pas suivi cette prescription, même s’il a accédé à une recommandation de la Cour des comptes, au moins pour ce qui concerne le Livret A, d’étaler dans le temps les hausses de plafond.

Sur la base d’un calcul au dos d’une enveloppe (en réalité, dans la salle d’attente de la gare d’Austerlitz, à la faveur d’une correspondance ratée entre deux trains, imputable à un crétin qui a cru bon de tirer sans motif le signal d’alarme du TGV qui ramenait Gizmo de Strasbourg à Paris, mais nous nous égarons…), sous l’hypothèse d’une collecte supplémentaire de 30 Md€ (voir le billet précédent), le manque à gagner en termes de prélèvements fiscaux et sociaux serait de l’ordre de 4,6 Md€. Ce nombre correspond aux prélèvements sociaux préconisés par la Cour des comptes, au taux en vigueur depuis le 1^er juillet 2012 (15,5% se décomposant en 8,20% de CSG, 0,5% de CRDS, 5,40% de prélèvement social et 1,40% de contributions additionnelles). On pourrait également calculer le manque à gagner en termes d’imposition et de prélèvements sociaux si on suppose que la totalité de l’épargne supplémentaire collectée provient de la liquidation de contrats d’assurance vie détenus depuis plus de 8 ans, soit un taux de prélèvement global de 23% (se décomposant en 15,5% de prélèvements sociaux et de 7,5% de taxes sur les produits financiers). Cependant, la taxation au taux de 7,5 % se fait après abattement de 4 600€ par personne (9 200 € pour un couple) sur les produits réalisés lors du rachat du contrat ; or le relèvement du plafond du Livret A est limité à 3 825€ et celui du LDD à 6 000€, de sorte que pour de nombreux couples, la taxation sur les produits d’assurance vie ne sera pas effective, ou sera faible.

En toute rigueur, il convient de relativiser ce manque à gagner en termes réels. En effet,  le plafond est fixé à 100 000 francs depuis le 30 octobre 1991 (soit 15 245€ arrondi à 15 300€ au 1^er janvier 2002). Or, malgré une inflation relativement faible sur les deux dernières décennies, l’inflation cumulée s’est élevée à environ 29,3% de 1991 à 2012 : si on indexe l’actuel plafond du Livret A sur ce taux, on obtient 19 783€, en définitive assez proche du plafond en vigueur à compter du 1^er octobre 2012… Autrement dit, si le plafond avait été indexé chaque année sur l’inflation, le débat actuel n’aurait pas cours…

Un fonds d’épargne bénéficiaire

Comme Gizmo l’a expliqué dans le billet précédent, la majeure partie de l’épargne collectée finance le logement social, la politique de la ville, et des missions d’intérêt général. Le reste, qui représente 101 Md€ (soit 43% du passif du fonds d’épargne) est investi dans des actifs financiers, dont 88% de produits de taux (des obligations, ou des titres de créances rapportant des intérêts) et 12% en actions (des titres de propriété rapportant des dividendes).

Pourquoi le fonds d’épargne ne consacre-t-il pas une part plus importante dans des opérations de prêts ? Dit autrement, pourquoi détient-il un portefeuille d’actifs aussi important (en termes absolus et relatifs) ? Rappelons que le passif collecté (l’épargne sur livrets) est un passif liquide, au moins potentiellement. En effet, les dépôts sur livrets peuvent être retirés à tout moment, à coût quasi nul (les coûts de transaction sont légèrement supérieurs à ceux d’un compte courant, puisque les dépôts sur livrets ne peuvent être mouvementés par chèque ou par carte de débit). Dans les faits, le taux de rotation des encours sur livrets est relativement faible, d’autant plus faible que l’encours déposé est élevé : ainsi, le taux de rotation pour les livrets A dont l’encours moyen est inférieur à 150€ s’élève à 23 (ce qui signifie que 1€ détenu « entre et sort » en moyenne 23 fois dans l’année), alors que pour les livrets A au plafond, le taux de rotation est égal à 0,1 (pour 1€ détenu, on observe 10 centimes de mouvement dans l’année). Sachant que les livrets les plus dotés concentrent la grande partie des encours, on en déduit que les encours détenus sur livrets sont plutôt stables. Ceci étant, le risque de retrait massif et coordonné des sommes déposées sur livrets existe, alors même que les engagements du fonds d’épargne sont longs (le financement du logement social ou des infrastructures se fait sur des durées proches de 50 ans). Pour cette raison, et afin de pouvoir satisfaire à tout moment l’exigence de liquidité, le fonds d’épargne est placé dans des titres financiers. Le poids des obligations dans le portefeuille du fonds d’épargne obéit à un souci de sécurité dans l’allocation d’actifs, à la fois en termes de gestion du risque de signature, de taux, et d’inflation (même si la crise des dettes souveraines est de nature à nuancer ce principe). Au total, le fonds d’épargne a affiché un résultat excédentaire, ce qui a permis à l’Etat actionnaire d’opérer un prélèvement de 742 M€ en 2011.  A comparer au coût de la dépense fiscale, c'est-à-dire au manque à gagner en terme d’imposition des intérêts de l’épargne, et au subventionnement de la rémunération réglementée…

Au total, les perspectives ouvertes par un relèvement des plafonds des Livrets A et des LDD ne sont pas réjouissantes, ni en termes d'efficacité, ni en termes d'équité. Pour les ménages aux revenus modestes voire moyens, très loin d’avoir déposé jusqu’aux plafonds, la situation ne sera guère modifiée, sauf si, effectivement, on observe une relance de la construction de logements sociaux (mais cette relance, on l’a vu, est indépendante du relèvement des plafonds). Pour les établissements financiers, la réallocation de l’épargne (transferts de livrets bancaires fiscalisés ou de contrats d’assurance vers les livrets défiscalisés) pèsera sur les exigences de liquidité réglementaire. Et pour l’Etat, le manque à gagner peut s’élever à quelques milliards d’euros (entre 3 et 5 Md€ de manière plausible). A l’heure où les marges budgétaires sont réduites, le relèvement des plafonds n’apparaît pas comme une priorité. En revanche, la proposition formulée par la Cour des comptes (opérer des prélèvements sociaux de 15,5% sur les sommes accumulées au-delà du plafond actuel) aurait été une solution conforme à l’esprit du programme électoral du candidat Hollande, visant à élargir l’assiette des contributions sociales aux revenus du capital.