Rapport Moreau sur les retraites : premières impressions

Après une semaine de fuites organisées, Yannick Moreau a remis vendredi 14 juin son rapport au Premier ministre Jean-Marc Ayrault (pour les lecteurs pressés, le dossier de presse). Très attendu, ce rapport propose un certain nombre de pistes pour une réforme du système français. Ce billet, qui sera complété par des billets plus précis sur certains aspects, dégage les grandes lignes du rapport, ce qu'il comprend, mais aussi ce qu'il occulte.

Une moitié de diagnostic, une moitié de propositions

Le rapport comporte 172 pages (hors annexes) dont environ la moitié est consacrée à des éléments de diagnostics et l'autre moitié à des propositions. La première partie retrace le contexte, l'historique et les limites des réformes récentes. Même si le rapport reconnaît que la société française a "accompli une partie du chemin nécessaire pour faire face à son vieillissement", la deuxième partie du rapport explique en quoi les réformes passées sont insuffisantes et pourquoi le système des retraites français doit être consolidé. La troisième partie présente les trois priorités qui "doivent dominer la prochaine réforme des retraites".

Sur les éléments de diagnostic, le rapport ne comporte rien de nouveau ou d'original, ce qui n'est guère surprenant tant le Conseil d'orientation des retraites (COR) a produit de rapports et notes depuis sa création (sans compter toutes les analyses et études académiques). Le rapport Moreau reprend bon nombre d'éléments chiffrés par le COR ou par la Cour des comptes (voir notamment le document sur la situation des retraités).

Sur les pistes de réforme, le rapport Moreau est plus original que ce qu'en rapporte la presse en général, qui a préféré se cristalliser sur quelques propositions chocs (l'allongement de la durée de cotisation à 44 ans ou l'amorce d'une convergence entre régimes privés et publics, par exemple). L'originalité réside dans la pluralité des scénarios relatifs à chaque grande série de propositions, et surtout, leur chiffrage différentiel.

Des ajustements paramétriques, pas de changement paradigmatique

Partant du diagnostic selon lequel l'horizon de l'équilibre financier des régimes se dégagera vers 2035, date à partir de laquelle la majorité des générations issues du baby boom se seront éteintes, le rapport Moreau préconise des mesures visant à rétablir l'équilibre financier à court terme (2020), sur la base d'efforts partagés : partage entre les générations (les retraités et les actifs à une date donnée), partage entre les catégories d'actifs (privé/public), et dans une moindre mesure entre salariés et employeurs. Le rapport ne suggère donc pas de changement paradigmatique : pas de proposition de développement de la capitalisation (comme pouvait le suggérer la Banque Mondiale dans les années 90), pas de proposition non plus pour une réforme systémique, c'est-à-dire une réforme modifiant en profondeur les règles d'acquisition des droits à la retraite au sein d'un système par répartition.

De ce point de vue, les propositions de Thomas Piketty et Antoine Bozio visant à développer un système unifié de comptes notionnels, à l'instar des réformes menées en Suède et en Italie dans les années 90, resteront probablement lettre morte. Rien non plus sur une réactivation du Fonds de réserve pour les retraites (FRR), sauf l'idée d'en finir avec l'usine à gaz consistant à transférer les sommes du FRR vers la Caisse d'Amortissement de la Dette Sociale (CADES) qui sert à financer la reprise des déficits de la CNAV et du Fonds de Solidarité Vieillesse jusqu'en 2018, pour les affecter directement à la CNAV et au FSV (vous suivez ?). On peut regretter que la commission Moreau n'ait pas envisagé une telle réforme systémique de grande ampleur, y compris pour prendre date à un horizon éloigné...

Les propositions du rapport Moreau se déclinent en trois temps : rééquilibrer les comptes à court terme et piloter le système à moyen et long terme ; assurer une meilleure justice entre les catégories sociales et professionnelles de manière à renforcer l'adhésion au bien commun que constitue notre système en répartition ; développer l'emploi des seniors et mieux appréhender la pénibilité.

Des propositions subtiles d'ajustements paramétriques

S'agissant de la résorption des déficits conjoncturels à court terme, il faut souligner que les leviers d'action envisagés ne sont pas tous de nature paramétrique (c'est-à-dire constitutif du mode de calcul des droits à la retraite), mais ressortissent à des instruments fiscaux. Parmi ces derniers, on peut noter, comme l'a abondamment souligné la presse, la suppression de l'abattement de 10% sur les pensions (l'homologue de l'abattement de 10% pour frais professionnels des actifs, au titre de l'impôt sur le revenu), la fiscalisation des majorations de pension pour les parents de trois enfants (dans une optique "retributive", les parents de trois enfants bénéficient actuellement d'une majoration de pension de 10% dans les régimes de base et complémentaire), mais également l'éventuel alignement des taux de CSG pesant sur les actifs et les retraités. Les arguments développés par le rapport Moreau concernent ici l'équité horizontale : il ne s'agit pas de modifier le calcul de la pension versée aux retraités, actuels ou futurs, mais il s'agit d'interroger le bien-fondé d'un certain nombre de mesures, légitimes au moment où elles ont été prises, mais probablement plus contestables aujourd'hui. Par exemple, l'abattement de 10% concerne par définition les contribuables qui acquittent l'impôt sur le revenu, donc des retraités relativement aisés. Le rapport suggère plusieurs voies allant d'un abaissement progressif des plafonds d'abattement pour préserver les ménages les moins aisés, à une réduction modulable (7%, 5%, ou 3%) du taux d'abattement (pages 87 et 88). Quant au taux de CSG, le rapport souligne combien certaines situations peuvent être inéquitables : un retraité bénéficiant d'une pension élevée subit un taux de CSG/CRDS inférieur à celui d'un salarié au SMIC, sachant qu'environ 30% des retraités sont exonérés de CSG/CRDS et 15% l'acquittent au taux de 4,3%.

Plus classiquement et de manière prudente, le rapport Moreau propose que "le recours à l'augmentation des taux de cotisation doit être envisagé". Là encore, des éléments de chiffrages sont associés aux gains induits par de telles hausses, qui restent modestes (de l'ordre de +0,1 à 0,2 point par an pour la cotisation déplafonnée entre 2014 et 2017, à parité entre salariés et employeurs, même si cette distinction reste fictive pour les économistes). Le deuxième levier envisagé est celui de la désindexation des pensions, avec un éventail de modalités dont le rapport souligne les difficultés techniques et juridiques.

Quelques propositions originales, à creuser

Les enquêtes auprès de la population le montrent : l'augmentation de la durée de cotisation, et le report de l'âge de départ en retraite sont les variables privilégiées par les Français, lorsqu'on les interroge sur  l'équilibrage des comptes sociaux. Le rapport Moreau propose, assez classiquement puisque c'est la variable d'ajustement privilégiée par l'ensemble des réformes depuis 1993, un allongement progressif de la durée de cotisation, selon plusieurs modalités ou scénarios. La presse et les médias se sont polarisés sur les "44 ans de cotisations", mais le rapport est plus subtil que ça. D'abord, les générations seraient progressivement affectées, et selon les scénarios, ce seraient les générations nées en 1975 ou en 1989 qui seraient pleinement touchées.

On sait qu'il existe une résistance en France sur la question de l'âge légal de départ en retraite (c'est-à-dire l'âge auquel on peut faire valoir ses droits à la retraite à taux plein, sans subir de décote). Dans la plupart des pays européens, cet âge légal a été sensiblement augmenté pour atteindre 65 ans, voire 67 ans dans les dernières réformes en Allemagne et en Italie par exemple. Une idée originale du rapport Moreau pour contourner cette crispation autour de l'âge serait de coupler les mesures d'âge et de durée : l'ouverture des droits reposerait sur un couple âge de départ + durée d'assurance. Le couple plancher serait 100, qui permettrait de partir à 60 ans en justifiant de 40 ans de cotisations, mais avec décote ; le couple "cible" de départ à taux plein (annulation de la décote) pourrait être 104,5 qui se décomposerait selon le choix de chacun en 62 / 42,5 ou 64,5 / 40 etc. Notons qu'un tel couplage est assez proche de l'esprit des comptes notionnels... Il a l'avantage (ou l'inconvénient selon les partisans d'une solidarité obligée) de laisser les individus en partie libres de décider de leur départ en retraite, et de supprimer des effets de seuils. Mais le rapport souligne aussi les faiblesses du dispositif, notamment la prise en compte des majorations de durée d'assurance pour les femmes ayant des enfants, et les difficultés de gestion.

Une autre proposition originale, en partie articulée à la précédente, est celle d'ouvrir un compte individuel pénibilité. La pénibilité est une question complexe, même si en apparence elle semble triviale ("à travail pénible, retraite précoce"). Elle mérite qu'un billet lui soit entièrement consacré...

Bien entendu, ces quelques impressions n'épuisent pas la richesse du rapport, qui faut-il encore le souligner, est bien plus subtil que les quelques chiffons rouges agités par les médias, et notamment la convergence entre régimes privés et publics. Là encore, du grain à moudre pour un prochain billet...