Faut-il vraiment avoir peur pour ses dépôts bancaires ?

Comme à chaque fin d'année, la presse bruisse des mesures nouvelles qui entreront en vigueur au 1er janvier de l'année suivante : nouveaux barèmes, nouvelles dispositions réglementaires ou législatives, nouveaux produits financiers etc... Sur un ton conspirationniste, quelques organes de presse et médias nous révèlent qu'en toute légalité, nos comptes bancaires vont pouvoir être ponctionnés pour sauver nos banques en difficulté (voir notamment Le Figaro, Le Point, Agora). En réalité, pour la grande majorité des déposants, les nouvelles dispositions ne changent rien, la France faisant partie des Etats européens historiquement les "mieux disants" en matière d'assurance des dépôts. En revanche, l'Union bancaire européenne est à la croisée des chemins : autant les mécanismes de supervision unique, et de résolution unique, sont opérationnels, autant la mise en oeuvre d'un fonds de garantie des dépôts unique constitue une pierre d'achoppement. Mais loin de l'agitation médiatique...

Qu'est-ce qui change ?

Ce qui change, c'est la mise en oeuvre de la Directive établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, dite BRRD dans son acronyme anglais, transposée en droit français par une ordonnance adoptée le 20 août 2015, et complétée par une série de décrets d'application pris le 27 octobre 2015 : ici, là, là, là, et là. On peut évidemment arguer qu'une ordonnance, plutôt qu'une loi, et à une période de l'année plutôt léthargique, ne soit pas l'instrument propice à une date propice. Mais au bout du compte, pour le titulaire d'un dépôt à vue dans une banque soumise au droit français rien ne change vraiment : tout compte de dépôt ouvert par un particulier dans une banque en France a ses dépôts garantis à hauteur de 100 000 euros par compte et par banque. La seule chose qui change c'est le délai d'indemnisation qui passe de 20 jours avant la parution des arrêtés, à 7 jours désormais. Notons que la loi distingue les comptes couverts des comptes non couverts, et que si les comptes courants, comptes de dépôts à vue et à terme sont garantis par le Fonds de garantie des dépôts et de résolution (FDGR), les Livrets A sont garantis par l'Etat (même si c'est le FGDR qui indemnise les détenteurs de Livret A, les coûts d'indemnisation restent à la charge de l'Etat, pour la partie centralisée à la Caisse des dépôts et consignations). Enfin, les arrêtés ont renforcé l'information à destination des déposants (quels comptes concernés, quel plafond, quel délai...).  

Les déposants français doivent-ils s'inquiéter ?

Historiquement, les déposants français ont bénéficié d'un système de protection généreux par rapport aux autres pays européens. Dès 1975, en dehors de toute contrainte légale, l'Association Française des Banques (l'ancêtre de la Fédération Française des Banques) avait organisé une solidarité de place, contractuelle, entre les établissements de crédit : le mécanisme permettait de rembourser, en cas de défaillance d’un établissement adhérent, les dépôts en francs français des personnes physiques et morales à hauteur de 400 000 francs (donc un plafond d'indemnisation d'environ 61 000 euros par déposant à la parité FRF/EUR de 6,55957). En outre, le plafond global était limité à 200 millions de francs par an, ce qui limitait son efficacité en cas de crise systémique. De 1976 à 1995, il a permis d'indemniser une quinzaine de sinistres, soit plus de 600 millions de francs de versements.

Avec la vague de déréglementation mise en oeuvre au milieu des années quatre-vingt, la sphère bancaire a subi de profondes transformations : développement et internationalisation de nouvelles activités, conception de nouveaux produits et techniques financières, exacerbation de la concurrence et partant, accroissement des risques systémiques. Sur le plan européen, la libre prestation des services financiers a rendu rapidement nécessaire une harmonisation a minima des mécanismes nationaux de garanties des dépôts (se rappeler qu'à l'époque existaient encore des monnaies nationales, et donc un risque de change associé à l'ouverture de comptes de dépôts dans des devises européennes). C'est dans ce contexte qu'a été adoptée, et transposée en droit français, la Directive 94/19/CE relative aux systèmes de garantie des dépôts. Le montant minimal de la garantie a été fixé à 20 000 euros par déposant, tous comptes confondus. On note donc que les déposants français étaient déjà bien mieux couverts par la garantie de place, que par les exigences communautaires. Par ailleurs, la Directive admettait la possibilité de prévoir une franchise maximale de 10% restant à la charge des déposants : autrement dit, les dépôts pouvaient n'être assurés, selon les transposition en droits nationaux, qu'à hauteur de 90%. La Directive instaurait enfin un délai de 3 mois pour l'indemnisation des déposants.

La loi du 25 juin 1999 relative à l’épargne et la sécurité financière a renforcé la protection des déposants en France, par la création d'un fonds de garantie universel pré-financé, alors que la législation antérieure ne précisait pas les modalités de financement de l'assurance des dépôts. Le mécanisme d'assurance a été étendu à l'ensemble des établissements (et non pas limité aux adhérents de l'AFB), y compris les succursales de banques étrangères opérant sur le sol français. Le fonds de garantie des dépôts est une personne morale de droit privé à régime particulier investie de prérogatives de puissance publique, et géré par la profession bancaire. À la différence du dispositif de place antérieur par lequel l’AFB appelait les contributions après le constat d’un sinistre (solidarité ex post), le dispositif adopté en 1999 a institué la dotation progressive d’un fonds ex ante, c'est-à-dire un véritable mécanisme d'assurance fondé sur le risque. Le plafond d’indemnisation est fixé en 1999 à 70 000 euros par déposant, soit environ 460 000 francs, montant plus élevé que le précédent (400 000 francs) et bien supérieur au minimum européen de 20 000 euros. 

La Directive européenne n°2009/14/CE du 11 mars 2009 modifie la Directive antérieure : elle rehausse le plafond d'indemnisation à 100 000 euros et réduit de 3 mois à 20 jours le délai de remboursement des déposants en cas de sinistre, par le FDG.

De 1999 à 2013, le Fonds de garantie des dépôts ne sera intervenu... qu'une seule fois au titre de la garantie des dépôts ! Il s'agissait d'indemniser les déposants du Crédit martiniquais, en 1999. Les autres interventions ont concerné d'autres garanties (sur titres et sur cautions). 

En 2013, avec la Loi n°2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires, le FDG devient Fonds de garantie des dépôts et de résolution. Et donc, la Directive de 2014, l'ordonnance de transposition d'août 2015, et les arrêtés d'application du 27 octobre ont parachevé le dispositif législatif et réglementaire, en réduisant à 7 jours le délai d'indemnisation, sans modifier les plafonds.

Ce qu'il reste à faire

Ce qui devrait effrayer, ce n'est pas la transposition de la BRRD, mais c'est l'absence de consensus sur un mécanisme de garantie unique des dépôts dans le cadre de l'Union bancaire européenne. En effet, les Etats membres de l'Union européenne se sont dotés d'un mécanisme de supervision unique des banques européennes et d'un mécanisme de résolution unique des crises bancaires, mais pas d'un mécanisme unique de garantie des dépôts. Et la tâche est compliquée sur un plan politique, dans la mesure où l'Allemagne s'oppose à un fonds d'indemnisation européen unique : 

To now start a discussion on further mutualization of bank risks through a common deposit insurance or an European deposit reinsurance scheme is unacceptable. (German "non paper")

Sur un plan technique, la tâche est également ardue. Plusieurs options sont en effet possibles:
- la première option est de conserver des fonds de garanties nationaux. Si un fonds national venait à faire faillite, il pourrait se tourner vers l'Etat duquel il dépend juridiquement qui pourrait le renflouer, et se tourner lui même vers le Mécanisme de stabilité européen (organisme macroprudentiel, chargé de résoudre les crises de dettes souveraines). On voit que cette option revient à reporter sur un organisme macroprudentiel la gestion de crises microprudentielles. C'est cette option qui a permis la résolution des crises bancaires espagnoles et chypriotes.
- la deuxième option est de créer un mécanisme de réassurance, hors dispositif macropudentiel. Chaque Etat membre conserverait son propre Fonds de garantie des dépôts et de résolution, mais ce fonds national se ré-assurerait auprès d'un Fonds européen supranational. L'avantage de ce dispositif est d'étendre la mutualisation : une première mutualisation s'opère au niveau national, et une seconde au niveau supranational, la réassurance étant une technique particulièrement bien adaptée pour l'assurance des grands risques. Evidemment, pour que la réassurance fonctionne efficacement, il faut qu'elle soit obligatoire, sinon elle s'expose au risque d'antisélection.
- la troisième option, la plus ambitieuse et plus cohérente avec la supervision et la résolution uniques, serait d'opérer une mutualisation totale des risques au niveau européen, c'est-à-dire un fonds européen unique de garantie des dépôts, auquel adhéreraient toute les banques européennes (y compris les banques non systémiques).

La deuxième option permet une meilleure mutualisation des risques que l'actuel dispositif, mais elle laisse entier le problème de passager clandestin, si on envisage qu'un Etat membre soit "mieux disant" que les autres (cf. par exemple, la couverture de comptes proches de contrats d'assurance, qui sont actuellement exclus de la garantie des dépôts en droit français). Et surtout, elle laisse pendante la question du conflit éventuel entre la résolution des crises bancaires et la résolution des crises souveraines. La troisième option résout ce problème, mais en cas de crise systémique d'ampleur européenne, se posera toujours la même lancinante question : qui renflouera le fonds de garantie s'il est lui même défaillant.

Pour finir, et en finir avec la théorie du complot qui voudrait que :

Pour résumer, cette directive est au mieux inefficace, au pire dangereuse. De plus, on peut légitimement se demander si elle est compatible avec la Constitution de la Ve République qui s'appuie sur la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, laquelle déclare dans l'article 17 la propriété comme un droit inviolable et sacré. Les admirateurs de Proudhon, auteur de la célèbre maxime "La propriété, c'est le vol", en ont rêvé. La Commission européenne l'a fait. 

pas besoin d'en appeler aux Droits de l'homme, à la Constitution et à Proudhon. On rappellera juste que les déposants sont des créanciers des banques, et non les propriétaires de leurs dépôts bancaires. Avant qu'on ne les vole, il faudra transformer leur créance en droit de propriété. C'est possible, mais au delà de 100 000 euros, par compte et par déposant (hors livret A).